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最高检发布行政检察与民同行系列典型案例(第九批)
时间:2022-11-01 10:14来源:最高人民检察院责任编辑:郭炬

最高检发布“检察为民办实事”

——行政检察与民同行系列典型案例(第九批)

行政检察守护长江黄河长久安澜

11月1日,最高人民检察院以“行政检察助力长江、黄河流域生态保护和高质量发展”为主题,发布第九批“检察为民办实事”——行政检察与民同行系列典型案例。

该批典型案例共7件,包括颜某某滥伐林木行政非诉执行检察监督案、王某某违法占用黄河滩地行政非诉执行检察监督案、罗某某非法采矿行政非诉执行检察监督案、某体育文化旅游公司违法占用国家级自然保护区土地行政处罚检察监督案、某物资公司等5家企业未依法缴纳水土保持补偿费行政非诉执行检察监督案、某金属制品厂等32家企业环境违法行政非诉执行检察监督案以及上海市检察机关推动规范船舶经营社会治理案。

“党的二十大报告明确指出,推进长江经济带发展,推动黄河流域生态保护和高质量发展。”最高检第七检察厅相关负责人表示,为贯彻落实党中央的相关决策部署,最高检专门制定服务保障黄河流域生态保护和高质量发展18项举措,对深化长江经济带检察协同履职等作出具体部署。行政检察深入学习贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想,主动担当作为,依法能动履职,推动落实长江保护法、长江“十年禁渔”等制度规范有效实施,助力长江、黄河流域生态保护和高质量发展。

该批典型案例涉及长江、黄河流域内滥伐林木、违法占地、非法采矿、未经环评投产等情况。检察机关积极融入社会治理,推动实现合力保护、全面保护,以实际行动为长江、黄河流域生态保护和高质量发展国家战略提供司法保障。

“接下来,行政检察要深入学习贯彻党的二十大精神,更加自觉从习近平新时代中国特色社会主义思想中领悟和谋划新时代新征程行政检察工作的思路、方法和路径,充分发挥‘一手托两家’职能作用,以高质量履职实绩守护长江黄河长久安澜,服务保障经济社会高质量发展,以行政检察工作现代化服务保障推进中国式现代化。”这位负责人补充说。

“检察为民办实事”

——行政检察与民同行系列典型案例(第九批)

行政检察助力长江、黄河流域

生态保护和高质量发展典型案例

案例一

颜某某滥伐林木

行政非诉执行检察监督案

【关键词】

行政非诉执行监督检察建议滥伐林木长江流域生态保护社会治理

【基本案情】

2019年6月28日,颜某某在未取得林木采伐许可证的情况下,雇佣他人在位于乌江干流流域的贵州省某县某村茶林坡砍伐35株柳杉、蓄积为6.5057立方米,折合材积为4.2287立方米,林木价值2960.09元。该行为违反了《中华人民共和国森林法》(2009年修订)第三十二条第一款“采伐林木必须申请采伐许可证,按许可证的规定进行采伐”之规定,以及《中华人民共和国水土保持法》第二十二条第一款“林木采伐应当采用合理方式,严格控制皆伐;对水源涵养林、水土保持林、防风固沙林等防护林只能进行抚育和更新性质的采伐;对采伐区和集材道应当采取防止水土流失的措施,并在采伐后及时更新造林”之规定,对乌江流域的林木资源、水土保持以及生物多样性等造成损害。该县综合行政执法局经调查于2019年11月22日依据《中华人民共和国森林法实施条例》(2018年修订)第三十九条第二款之规定,对颜某某作出行政处罚:1.责令在6个月内补种树木175株;2.处罚款11840.36元。

县综合行政执法局作出行政处罚后,颜某某未在法定期限内提起行政复议及行政诉讼,缴纳部分罚款后拒不缴纳剩余部分罚款。县综合行政执法局于2020年7月14日向该县人民法院申请强制执行颜某某缴纳罚款项。县法院于2020年7月27日作出行政裁定,准予强制执行。后颜某某以县法院执行裁定程序违法为由,向该县人民检察院申请监督。

【检察机关履职情况】

调查核实县检察院受理该监督申请后,重点开展了以下调查核实工作:一是调取审阅行政非诉执行卷宗材料,对县法院对该案准予强制执行裁定依法进行了全面审查。经审查,申请人颜某某履行补种处罚后未足额缴纳罚款,县综合行政执法局就罚款处罚项内容向县法院申请强制执行,县法院对《行政处罚决定书》的罚款项及加处罚款部分准予强制执行并无不当;二是经询问颜某某了解到其砍伐行为属实,但县综合执法局要求其栽种175棵树木的行政处罚未载明补栽树种、补种时间、地点等具体事项,而执行时又要求颜某某补种价值较高的桂花树,而不是砍伐的柳杉。颜某某已按照要求补种了直径5厘米、苗高2米的桂花树175株,后经相关单位验收合格,并缴纳部分罚款,剩余罚款无力缴纳,希望以补种不同树种超出的价值折抵剩余部分罚款;三是为进一步了解此案的补植复绿情况,组织县综合行政执法局、县林业局召开了座谈会,两单位均表示该案《行政处罚决定书》中确未载明补种树木的具体要求,并且目前辖区内也没有制定补植复绿具体的补种要求和规范,在进行验收时无具体参照标准。同时,检察机关对辖区补植复绿情况进行随机抽查,发现行政处罚中确实存在对补种树木未严格按照相关规定进行验收及验收标准不统一等情况。

公开听证围绕县法院执行裁定的合法性问题,办案人员组织双方到颜某某居住地的村委会举行公开听证。听证过程中,针对颜某某认为县法院执行裁定违法问题,检察官进行释法说理,向其阐明县法院超期作出执行裁定虽属程序违法,但未对其实体权利造成损害。针对补植复绿,县综合行政执法局也认识到,其在行政处罚决定书中未载明补种树种,让颜某某补种价值较高的桂花树的确有不合理之处。听证员一致认为,该案暴露出辖区内对补植复绿的时间、地块、树种、密度、苗木规格、等级等,缺乏具有可操作性的具体规范,亟需制定恢复植被、补种树木和验收的具体标准。会后,颜某某对听证结果表示认可并自愿撤回监督申请。

制发检察建议针对县法院执行裁定超期的违法行为,县检察院制发检察建议监督纠正。同时,为解决听证会上提到的该县域内补种复绿工作缺乏细化的规范机制问题,县检察院依据《人民检察院检察建议工作规定》《中华人民共和国森林法》(2009年修订)等相关规定,分别向县综合行政执法局、县林业局制发社会治理检察建议并公开宣告送达,建议其严格按照《贵州省林业局恢复植被和林业生产条件、树木补种标准(试行)》对补种树木执行验收,并联合相关部门完善验收工作机制;对近三年内的树木补种案件进行全面“回头看”。

处理结果2022年3月30日,县法院采纳检察建议并作出回复,严格规范执行行为。针对本案颜某某未缴纳的部分罚款,县法院在确认其无可供执行财产后,依法终结本次执行程序。2022年4月1日,县检察院推动县综合行政执法局、县林业局,在《贵州省林业局恢复植被和林业生产条件、树木补种标准(试行)》的基础上,结合本县域实际,制定了《某县被毁林地恢复植被、补种树木标准和验收办法(试行)》,就补种树种、栽种时间段、验收程序、各单位分工等内容作出了更为明确具体的规定。该办法实施后,行政机关对2019年以来办理的121件林业行政处罚案件开展“回头看”,已在辖区内重新补种树木270株,复绿山林4.13亩。

【典型意义】

乌江系贵州第一大河,是长江上游南岸的最大支流,流域内森林资源的保护和合理利用,对长江流域生态保护、林业发展具有十分重要的意义。2019年修订的《中华人民共和国森林法》延续了林木采伐许可制度。该法第五十六条规定,采伐林地上的林木应当申请采伐许可证,并按照采伐许可证的规定进行采伐;第七十六条第二款规定,滥伐林木的,由县级以上人民政府林业主管部门责令限期补种树木,并处罚款。检察机关通过个案监督,严格贯彻落实林木采伐许可制度,并拓展至被毁林地的补植复绿制度机制完善,推动本地行政机关依据地方有关规定进一步细化补种树木履行方式、期限、标准和验收办法等,建立健全制度规范,确保补植复绿工作有章可循,共筑生态环境保护屏障,对于深入推进长江流域生态环境保护具有积极的促进作用。

案例二

王某某违法占用黄河滩地

行政非诉执行检察监督案

【关键词】

行政非诉执行监督检察建议违法建设黄河滩地保护

【基本案情】

2017年,村民王某某未经批准,擅自占用山东省某县某村544平方米黄河滩地进行房屋建设。该县自然资源和规划局于2017年12月15日作出行政处罚决定书,处罚决定内容为:1.退还非法占用的土地;2.该宗地不符合土地利用总体规划,限十五日内拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状;3.并处罚款(每平方米30元)共16320元。王某某在规定期限内既未申请行政复议又未提起行政诉讼,也未履行行政处罚,县自然资源和规划局于2018年3月26日向该县人民法院申请强制执行。后县法院以王某某缴纳罚款、作出待滩区迁建房屋建好后拆除违法建设的书面保证为由裁定终结执行。

【检察机关履职情况】

调查核实2022年2月25日,该县人民检察院在开展土地执法查处领域行政非诉执行监督工作中发现,县法院在该案执行过程中可能存在违法终结执行的情形,遂依职权监督。经查,县法院确于2019年9月26日作出裁定,扣划被执行人王某某银行存款16465元后终结本案执行,但违法建设一直未予拆除。

制发检察建议检察机关经审查认为,县法院裁定终结执行违反《最高人民法院关于执行案件立案、结案若干问题的意见》第十五条第一款关于“生效法律文书确定的执行内容,经被执行人自动履行、人民法院强制执行,已全部执行完毕,或者是当事人达成执行和解协议,且执行和解协议履行完毕,可以以‘执行完毕’方式结案”之规定,遂于2022年3月28日向县法院发出检察建议,建议法院采取有效措施确保处罚内容执行到位,违法建设及时拆除。

处理结果县法院采纳检察建议,及时恢复执行,并会同县自然资源和规划局、当地乡政府及村委会工作人员共同做好被执行人的释法说理工作,被执行人同意配合拆除违法建设,目前该违法建设正有序拆除。

【典型意义】

黄河是中国第二长河,由于河流中段流经黄土高原地区,夹带了大量的泥沙,是世界上含沙量最多的河流,黄河下游近千公里因此成为“悬河”,给行洪、防汛带来困难。山东省某县位于黄河下游,县域内黄河流长67千米均为“悬河”。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、第七十八条规定,未经批准或采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,应限期拆除地上建筑物和其他设施,恢复土地原状。中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》第五章第三节明确提出,推进滩区生态环境综合整治,加强滩区水源和优质土地保护修复,严格限制自发修建生产堤等无序活动,依法打击私搭乱建等行为。案涉违法占用黄河滩地,不仅违反上述规定,损害黄河流域生态环境,还给行洪安全带来隐患,危及滩区人民群众生命、财产安全。为切实推动黄河流域生态保护和高质量发展,检察机关充分发挥行政非诉执行监督职能,在依法监督人民法院准确、全面履行执行职责的同时,积极融入社会治理,参与共同保护黄河滩地,以实际行动为黄河流域生态保护和高质量发展国家战略提供司法保障。

案例三

罗某某非法采矿

行政非诉执行检察监督案

【关键词】

行政非诉执行监督检察建议非法采矿长江流域生态环境恢复治理

【基本案情】

2017年4月,罗某某在江西省某县某地段无证开采建筑用硅质岩矿,累计达5363.25立方米。2018年10月18日,该县国土资源局(现为县自然资源局)认定罗某某违反《中华人民共和国矿产资源法》第三条第二款、第三款和《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第五条第一款规定,对其作出《行政处罚决定书》,内容为:一、责令停止无证开采的行为,并对无证开采矿点进行生态环境恢复治理;二、没收无证开采的建筑用硅质岩矿5363.25立方米违法所得,计人民币96538.5元,并处按违法所得25%罚款,计人民币24134.62元,罚没款合计人民币120673.12元。行政处罚决定送达后,罗某某在法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼,也未履行相关义务,经县自然资源局催告后仍未履行。

2019年7月5日,县自然资源局向该县人民法院申请强制执行行政处罚决定中第二项没收违法所得和并处罚款内容。2019年7月24日,县法院裁定准予强制执行。2019年10月30日,县自然资源局与罗某某达成执行和解协议:一、经双方协商确定罗某某缴纳非法所得96538.5元,缴纳罚款19307.7元;二、县自然资源局放弃对罗某某的加处罚款;三、本案的执行费用由罗某某承担;四、罗某某按期履行义务,违法所得和罚款共计115846.2元,从2019年11月开始,于每月30日之前缴纳6000元,最后一个月缴纳1846.2元。和解协议达成后,县法院终结执行,但罗某某未履行和解协议。

【检察机关履职情况】

线索发现县人民检察院在开展土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动中发现本案线索,遂依职权启动监督程序。

调查核实检察机关经调查核实发现,县自然资源局和县法院均存在违法情形。县自然资源局的违法情形为:1.对未履行的行政处罚决定中第一项“进行生态环境恢复治理”没有申请法院强制执行。罗某某非法采矿破坏自然资源,且逾期不履行生态环境恢复治理义务,县自然资源局作出行政处罚决定后未向法院申请强制执行该项内容,不符合法律规定;2.执行和解违反规定。《中华人民共和国行政强制法》第四十二条第一款规定,行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下,与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行;当事人采取补救措施的,可以减免加处的罚款或者滞纳金。县自然资源局与罗某某的和解协议约定减免罚款本金,违反上述法律规定;3.未依法申请恢复执行或提起诉讼。根据《最高人民法院关于执行和解若干问题的规定》第九条规定,被执行人不履行执行和解协议的,申请执行人可以申请恢复执行原生效法律文书,也可以就履行执行和解协议向执行法院提起诉讼。据此,罗某某未履行执行和解协议,县自然资源局未向法院申请恢复执行,怠于履行职责。县法院的违法情形为:1.未依法审查执行和解协议合法性而错误终结执行;2.法律文书送达程序违法。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(2015年实施)第四百八十二条第一款规定,人民法院应在收到申请执行书或者移交执行书后十日内发出执行通知。本案中,法院对被执行人罗某某的执行通知书于2019年7月31日已生成,但直到同年10月30日才予以送达。同时,县法院未向罗某某送达终结执行裁定书。

制发检察建议针对上述违法情形,县检察院于2021年7月26日分别向县法院、县自然资源局制发检察建议。县自然资源局收到检察建议后,向法院提交了恢复执行申请,并督促罗某某对被破坏采矿现场进行修复。县法院在收到检察建议后,受理恢复执行申请,并予以强制执行。

处理结果目前罗某某对被破坏的采矿现场洒下草籽,进行了植草复绿,同时已先行缴纳罚款4万元,剩余部分罚款分期缴纳并由其家人提供担保。法院已针对文书送达等不规范问题组织专项整改予以规范。

【典型意义】

江西省某县濒临鄱阳湖,北通长江,地处“五水汇一湖”要冲,县域内矿产资源的合理开发利用直接影响鄱阳湖以及长江流域生态环境保护和高质量发展。《中华人民共和国长江保护法》第三条规定,长江流域经济社会发展,应当坚持生态优先、绿色发展,共抓大保护、不搞大开发。《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定,禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。勘查、开采矿产资源,必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权,并办理登记。从事矿产资源勘查和开采的,必须符合规定的资质条件。该法第三十二条规定,耕地、草地、林地因采矿受到破坏的,矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。因此,对长江流域内无证开采矿产资源的违法行为,行政机关更应当严格执法,责令停止开采,没收违法所得、罚款,进行生态环境恢复治理等,并且及时向人民法院申请强制执行。检察机关应充分发挥行政检察“一手托两家”作用,督促行政机关和人民法院依法履职的同时,确保被执行人切实履行生态环境恢复治理义务,推动实现对矿产资源及生态环境的合力保护、全面保护。

案例四

某体育文化旅游公司

违法占用国家级自然保护区土地

行政处罚检察监督案

【关键词】

行政裁判结果监督检察建议违法建设国家级自然保护区保护

【基本案情】

2017年,某体育文化旅游发展有限公司(以下简称体育文化旅游公司)采取私下租赁方式擅自占用湖北省某县级市1972.93平方米集体土地建设滑雪场项目,并修建5栋钢棚和1处水池,所占土地均不符合土地利用总体规划,且部分设施位于星斗山国家级自然保护区的实验区内。该市国土资源局(现为市自然资源和规划局)经调查认为,体育文化旅游公司违反《中华人民共和国土地管理法(2004年)》第四十三条第一款关于“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”的规定,属于非法占地,于2018年7月31日对体育文化旅游公司非法占地行为作出行政处罚决定,责令其十五日内自行拆除新建的建筑物和其他设施,退还占用的集体土地,并处以16684.45元罚款。

该公司对行政处罚决定不服,于2019年1月31日向市人民法院提起行政诉讼。市法院当日立案后于同年3月14日向市自然资源和规划局送达起诉状副本、举证通知书等相关应诉材料。市自然资源和规划局收到应诉材料后,直至次月16日才向市法院提交答辩状及证据,违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条关于“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件,并提出答辩状”的规定。法院认为市自然资源和规划局逾期答辩及提交证据未提出合理理由,也未事先提交延期申请,视为行政处罚没有证据支持,遂于2019年4月23日作出撤销案涉行政处罚决定的行政判决。处罚被撤销后,市自然资源和规划局未继续依法履职。直至2021年8月,该公司非法占地行为仍在持续。

【检察机关履职过程】

线索发现检察机关在履职中发现,市法院办案中违反法律规定送达,市自然资源和规划局在行政处罚被撤销后未继续依法履行职责,致使非法占地“搁浅”四年未处理,受到破坏的生态环境未得到修复,遂根据《人民检察院行政诉讼监督规则》第三十六条规定,启动依职权监督程序。

调查核实市人民检察院调取审判卷宗、执法卷宗,开展现场勘查,询问当事人,走访附近村民及村委会,经调查认为:一是市自然资源和规划局超期答辩、未依法履行职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条规定,行政机关对作出的行政行为负有举证责任,应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件,并提交答辩状。本案中,市自然资源和规划局时隔32天后才向市法院提交答辩状及证据,超出法定期限且未说明理由,致使处罚被撤销。此后市自然资源和规划局未继续履职,非法占地行为处于持续状态。二是市法院送达不规范。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定,人民法院应当在立案之日起五日内将起诉状副本发送被告。本案中,市法院于2019年1月31日予以立案,立案后于同年3月14日才向市自然资源和规划局送达起诉状副本,超出法定期限。

制发检察建议检察机关认为,体育文化旅游公司滑雪场项目建设所占土地不符合土地利用总体规划,部分设施位于星斗山国家级自然保护区实验区内,未取得相关部门批准。行政机关虽作出处罚,但因逾期举证、消极应诉致使行政处罚被撤销后,仍有查处违法行为的职责和义务。2021年8月25日,市检察院向市自然资源和规划局发出检察建议,建议市自然资源和规划局依法履行监督管理职责,对违法行为依法处理,督促涉案土地恢复农用地功能;规范行政应诉工作,加强辖区内土地管理和监督力度,严格耕地保护。同年11月16日,市检察院向市法院发出检察建议,建议法院加强管理,规范行政诉讼文书送达。

处理结果检察建议发出后,市自然资源和规划局于2021年9月2日对本案恢复调查,收集相关证据,认定体育文化旅游公司在未取得用地许可的情况下,非法占用2546.98平方米修建厂房及其他设施,于10月21日对体育文化旅游公司重新作出行政处罚决定,责令该公司十五日内自行拆除新建的建筑物和其他设施,退还占用的集体土地,并处以38204.70元罚款。新的行政处罚决定生效后,体育文化旅游公司仍未自动履行处罚决定确定的义务。2022年1月18日,市自然资源和规划局申请法院强制执行。同年2月26日,市法院裁定准予执行,目前违法建设已基本拆除到位。针对诉讼文书送达问题,市法院主动开展专项自查并予以规范,以保障当事人合法权益。

【典型意义】

星斗山国家级自然保护区位于清江源头,属于《中华人民共和国长江保护法》对长江干流和重要支流源头实行严格保护的范围。《中华人民共和国自然保护区条例》第二十九条和《星斗山国家级自然保护区管理条例》第十二条规定,在国家级自然保护区的实验区开展参观、旅游活动的,由自然保护区管理机构编制方案,方案应当符合自然保护区管理目标。严禁开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目。本案中,某体育文化旅游公司在清江流域、国家级自然保护区内违法占地建设滑雪场项目,违反上述规定,也不符合《中华人民共和国长江保护法》第三条、《湖北省清江流域水生态环境保护条例》第一条关于坚持生态优先、绿色发展,共抓大保护、不搞大开发的要求。对此,检察机关立足行政检察职能,在监督生效行政裁判过程中,发现行政机关存在怠于履职情形,对此一并提出检察建议,推动“搁浅”四年未被处理的非法建设得以拆除,以实际行动助力长江流域生态环境资源保护。

案例五

某物资公司等5家企业

未依法缴纳水土保持补偿费

行政非诉执行检察监督案

【关键词】

行政非诉执行监督检察建议水土保持补偿费征收黄河流域生态保护

【基本案情】

某物资有限责任公司等5家企业在地处黄河上游重要产流区(在降雨过程中,流域上产生径流的部分)的甘肃省某市域内进行生产建设。2019年4月至5月,甘肃省某市某区水务局根据《中华人民共和国水土保持法》等规定向该5家企业作出水土保持补偿费征收决定。该5家企业既未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼,又未履行行政决定,区水务局向区人民法院申请强制执行。

区法院审查后,于2020年1月17日至3月4日分别作出准予执行裁定,但未移送本院执行部门。2020年7月3日至6日,区水务局再次向区法院申请强制执行。法院审查期间,区水务局与其中4家企业达成执行和解协议,约定延期缴纳水土保持补偿费。据此,区法院作出终结执行裁定。但4家公司未能如期履行和解协议,区水务局也未及时申请法院恢复执行。另,未达成执行和解协议的某市某采石场也一直未缴纳水土保持补偿费。上述公司共涉及78.29万元水土保持补偿费未能依法及时征收。

【检察机关履职过程】

调查核实该区人民检察院在全市水土保持补偿费征收专项监督活动中发现本案线索,遂开展调查核实,发现区法院作出准予执行裁定后,要求行政机关“二次申请”强制执行,不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十条、《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》第十三条和《最高人民法院关于办理行政机关申请强制执行案件有关问题的通知》第一条关于由法院内部移送执行部门的规定。同时,区水务局在征收决定书中未依法列明加收滞纳金及滞纳金起算时间、计算标准等问题,未依法及时申请法院恢复执行。

制发检察建议2022年4月,区检察院向区法院发出检察建议,建议法院规范执行案件流转程序,避免行政机关“二次”申请强制执行。向区水务局发出检察建议,建议区水务局规范行政决定书中加收滞纳金行政强制措施的适用,积极跟踪法院执行情况,确保水土保持补偿费征收得到及时、有效执行。

处理结果检察建议发出后,区法院已全面恢复执行,同时表示将严格依照相关法律规定,对作出准予执行裁定的行政非诉执行案件,直接移交执行局执行。区水务局对检察建议提出的问题迅速整改落实,进一步规范了行政征收决定书中滞纳金的适用。

【典型意义】

水土保持和植被保护是黄河流域生态保护和高质量发展的重要内容。征收水土保持补偿费是预防和治理水土流失,改善地区生态环境的有力措施之一。《中华人民共和国水土保持法》第三十二条和《水土保持补偿费征收使用管理办法》第五条规定,开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失的,应当进行治理。在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动,损坏水土保持设施、地貌植被,不能恢复原有水土保持功能的,应当缴纳水土保持补偿费,专项用于水土流失预防和治理。中共中央、国务院印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》第二章第五节明确将陇中陇东划为水土保持区。案涉甘肃某市地处陇中地区,境内分布大通河、金强河等黄河主要支流,水土、植被等生态保护任务艰巨,检察机关通过开展水土保持补偿费征收专项行政非诉执行监督,推动水土保持补偿费及时征缴和使用,为区域内生态环境改善和经济社会可持续发展提供有力司法保障。

案例六

某金属制品厂

32家企业环境违法

行政非诉执行检察监督案

【关键词】

行政非诉执行监督检察建议未经环评投产大数据赋能长江流域生态保护

【基本案情】

2016年底,江苏省泰州市某县级市环境保护局(现为市生态环境局)发现,某金属制品厂等32家沿江电镀企业在产项目未获得环境影响评价审批手续,配套建设的污染防治设施未经环保部门组织验收,即开始从事电镀生产,违反《中华人民共和国环境保护法》《建设项目环境保护管理条例》的规定。市环保局经调查对该32家企业分别作出行政处罚决定,主要内容均为罚款并“停止电镀生产线的生产”。此后,32家企业只缴纳了罚款,未停止生产。2017年初,市环保局向泰州市某区人民法院(该地区行政诉讼案件集中管辖法院)申请强制执行其对32家电镀企业作出的“停止电镀生产线的生产”行政处罚决定。

区法院经审理作出准予强制执行裁定后,市环保局以“企业环保设施改造项目正接受泰州审批中心审批”等为由申请撤回强制执行。2017年10月14日,区法院对32件案件裁定终结执行。2018年2月,市环保局向区法院申请恢复强制执行,区法院未予立案并恢复执行。

【检察机关履职情况】

线索发现区人民检察院通过开展“长江沿岸环保案件非诉执行检察监督专项活动”,运用检察大数据,发现濒临长江的电镀产业园区存在系列行政非诉执行监督线索。经初步调查了解,案涉企业仍未完成行政审批手续办理,环保部门撤回强制执行申请与其执法目的不相符,遂依职权启动监督程序。

调查核实检察机关组织成立专案组,重点开展了以下调查核实工作:一是核实办理环评手续情况。赴行政审批中心调查核实涉案企业环评手续办理情况,发现案涉32家企业尚未通过环评验收;二是调查案涉企业生产经营情况。赴案涉企业实地查看,发现32家企业均未停止电镀生产;三是核实强制执行情况。赴市环保局核实撤销强制执行申请的原因、有无申请恢复执行,发现环保部门申请撤案时企业并未停止生产,且申请恢复执行后,法院未予立案并恢复执行。

制发检察建议检察机关经审查认为,法院在执行过程中未采取有效执行措施,对环保部门撤回强制执行申请的事由未尽审查义务,且在环保部门申请恢复执行后未立案恢复执行。遂于2018年4月28日向法院发出类案检察建议,建议其立即恢复对该系列案件的执行,并采取有效措施确保执行到位。

监督结果区法院回复采纳检察建议,并组织开展“蓝盾”专项行动,对被执行企业采取强制执行措施,对不配合执行的违法企业采取查封生产设备措施等强制执行措施,督促企业停止环境违法行为。该系列案件执行结束后,检察机关联合市环保局为32家企业开展“法律体检”和“政策上门服务”,为企业纾困解难,引导企业合规经营,截至2020年11月,32家企业通过技术改造、上线环保设施、完善环评手续等方式全部恢复生产。目前,检察机关已连续五年定期赴电镀园区开展环保法治宣传,发出“绿色电镀、清洁生产”倡议。

【典型意义】

电镀企业生产过程中会产生大量含重金属的废水废渣,是我国列入水污染防治行动计划专项整治的重点行业。做好长江流域电镀企业的污染防治,实现清洁生产,对于防治重金属污染以及生态保护尤为重要。《中华人民共和国长江保护法》第二十二条规定,长江流域的产业结构和布局应当与长江流域生态系统和资源环境承载能力相适应;该法第六十六条明确规定,包括电镀产业在内的9类企业实施清洁化改造,通过技术创新减少资源消耗和生态破坏。《中华人民共和国环境保护法》第四十一条规定,建设项目中防治污染的设施,应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求,不得擅自拆除或者闲置。《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定,编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目,其配套建设的环境保护设施经验收合格,方可投入生产或者使用;未经验收或者验收不合格的,不得投入生产或者使用。检察机关立足当地产业布局特点,借助大数据赋能,透过个案发现多个电镀企业有同类环境违法行为,监督法院纠正终结执行裁定、及时采取强制执行措施,对“停止环境违法行为”的系列行政处罚集中执行到位;联合相关行政部门开展长江生态保护法治宣传,倡导绿色发展理念,引导企业绿色经营、规范经营。

案例七

上海市检察机关

推动规范船舶经营社会治理案

【关键词】

行政检察参与社会治理检察建议非法航运长江流域生态保护

【基本案情】

2018年7月起,陈某某等人伪造我国多地海事部门及公司印章,制作100余份虚假舱单并出售给船方,帮助船方从海上非法开采海砂“洗白”运至长江上海崇明段报港卸货,后被长江航运公安机关查获,以陈某某等五人伪造公司印章罪移送起诉。2020年3月,上海市黄浦区检察院依法对上述人员审查起诉时发现,本案不仅存在伪造印章行为,还存在挂靠船舶监管问题。遂借助检察一体化机制,将该线索移送行政检察部门依法处理。

检察机关行政检察部门初步审查发现,案涉船舶系某海运有限公司名下挂靠船舶,有关闭船舶自动定位系统、虚假报备航次计划、运输信息等违规行为,海事监管部门存在行政监管不力问题。同时发现该案并非个例,同类违规挂靠行为已经引发多起诉讼,甚至刑事犯罪;被挂靠船舶企业收取挂靠费后即“挂而不管”;部分挂靠和“三无”船舶采用关闭AIS系统行驶、“幽灵船”“马甲船”等形式,违法从事危险品、禁止进出口货物运输,甚至“河船入江、江船入海”非法从事海上运输,危及长江航运安全,并且肆意排放燃油及污染物,对长江生态环境造成污染。

【检察机关履职情况】

调查核实鉴于船舶经营管理衍生出的一系列违法及生态保护问题,因涉及上海海事监管部门在上海段辖区的行政执法问题,区检察院即报告市检察院,两级院联合开展调查核实。区检察院先后到海事、航运、交通执法、行业协会及涉海公安、法院等多家单位调研走访,了解船舶经营现状与问题成因。根据《国内水路运输管理规定》第二十一条规定:“水路运输经营者不得出租、出借水路运输经营许可证件,或者以其他形式非法转让水路运输经营资格。”检察机关调查认为,具有经营资格的企业吸收无证船舶“挂靠”而不进行实际有效管理,本质上属于变相转让、转租经营资格的违法行为。海事监管部门作为监管机关对辖内船舶营运单位存在监管缺失缺位。

制发检察建议区检察院制发检察建议,由市检察院转送上海海事监管部门。建议内容:一是以技术监管为抓手开展自查自纠;二是以确保航行安全、防止污染为目标探索建立长江一体化船舶诚信体系;三是建立联动机制,形成保护长江流域的监管合力。此后,上海海事监管部门回函,就规范船舶管理、加强长江保护,从专项治理、违法行为处罚、合规意识、诚信积分等方面回复治理方案。

此后,市检察院牵头,两级院两次与上海海事监管部门座谈,区检察院前往船舶工作一线督促落实。上海海事监管部门为落实检察建议,联合多家单位启动“保护长江口”专项治理活动,集中调查处理内河船舶非法排污、涉海运输、非法捕捞、走私等违法行为,三个月内查处违规船舶500余艘,移送公安机关处理100余人。2022年3月,基于检察机关提出的完善技术监管建议,上海海事监管部门修订船舶交通管理系统安全监督管理办法,对船舶AIS系统提出了及时更新的管理要求,涵盖上海港约3000艘各类船舶。同时,上海海事监管部门根据建议落实《中华人民共和国长江保护法》,禁止在长江上海段运输剧毒化学品,建立船舶、船上人员信息及专项安全检查情况核查机制,采用电子比对和现场核查,对AIS配置重点排查;上海市交通执法部门与江浙执法机关开展水陆联合整治,重点查扣无证驾驶船只,就燃油检测和废弃物排放进行检测和执法,有力保障长江生态联动保护。

【典型意义】

长江是我国水路运输的黄金通道。做好长江交通运输船舶的监管工作,对于保护长江流域生态安全、保障生产安全具有重要意义。挂靠船舶出现“挂而不管”、违规航运等,不仅影响水路运输安全,还对江河水域环境造成危害。《国内水路运输管理条例》第三十七条、《国内水路运输管理规定》第二十一条均明确禁止水路运输经营者出租、出借水路运输经营许可证件,或者以其他形式非法转让水路运输经营资格。《中华人民共和国长江保护法》第二十七条也规定,禁止船舶在划定的禁止航行区域内航行,避免和减少对重要水生生物的干扰。鉴于对挂靠船舶“挂而不管”、监管不力具有一定普遍性,检察机关充分发挥行政检察职能,上下一体联动,向有关行政机关制发检察建议,督促船舶经营从源头上进一步规范,有效消除挂靠船舶对长江生态环境可能造成的潜在危害,助力长江水路运输领域问题的溯源治理、生态环境系统保护。

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