原标题：岳阳行政审判：30年的探索与感悟

2020年9月，汨罗江畔、屈子祠旁，处处丹桂吐香。在开全国行政审判庭先河的湖南省汨罗市人民法院，以行政诉讼法实施30周年为主题举行“屈原杯”论坛，使司法实践与学术理论在这里发生了一场碰撞。

来自北京大学、厦门大学、中南大学等高校的学者教授姜明安、湛中乐等，与岳阳法院行政审判一线法官，齐聚当天的“屈原杯”论坛，共叙行政诉讼制度成就，共话法治岳阳、法治中国的美好愿景。

这一盛事，恰与岳阳法院行政审判发展“三十而立”相映成趣，折射出岳阳30余年行政审判工作的上下求索与艰辛不凡。

△“屈原杯·行政诉讼法实施30周年论坛”现场

敢为人先：“民告官”第一案的历史回音

1986年8月，汨罗县法院（现为汨罗市法院）经济审判庭受理的一起“特殊”案件，至今仍让岳阳法院人如数家珍。

当年，县药材公司采购了一批未取得批准文号的食品饮料当药品，向全县各医药卫生单位销售，期间部分饮料被县药检所封存。后来，药材公司继续对外销售已封存饮料，县卫生局认为药材公司违反药品管理法，向其发出行政处罚通知，没收其非法所得，并处以罚款。县药材公司不服，诉至法院，要求撤销行政处罚，并恢复名誉。

“那个年代，我们只在资料上看过国外有行政法院，但怎么界定行政案件，该怎么审理，都是一片空白。”时任汨罗法院经济审判庭庭长的周自觉回忆，这起案件按照民事诉讼程序开庭审理。庭审当日，狭小的审判庭，挤满了省、地、县三级法院系统领导及旁听群众。法庭上，县卫生局工作人员提出疑问：“本案似乎不是经济案件。”

此后不久，时任汨罗县法院院长的毛凤章参加最高人民法院组织的全国基层法院院长培训，了解到了外国的行政审判制度。他当即打电话给周自觉：“这是一起行政案件，只能维持或撤销，不能判决。”

之后，汨罗县法院判决维持县卫生局的处罚决定。药材公司以“本公司没有销售假药的故意”等为由提出上诉，岳阳市中级人民法院审理后维持了一审法院的判决。

正是这样一起案件，如一记春雷轻轻叩醒了“民告官”的历史轮盘，自此新中国法治史上有了行政审判的崭新注脚。同年10月11日，全国第一个行政审判庭在汨罗法院正式成立。

30余年来，岳阳法院从摸着石头过河，到因时因地因势而动。“一路探索求新，一路爬坡过坎。”岳阳中院党组书记、院长彭世理介绍，从无到有、从有到专、从专到精，当前，全市法院行政审判队伍专业化、职业化建设逐步加强，审查监督与调解协调双管齐下，化解了一大批行政争议纠纷。

资料显示，1986年至2019年，岳阳法院受理的各类行政诉讼案件达21800余件。从上世纪八十年代的每年十余件，增长到2019年的2370件；行政机关负责人出庭应诉状况也从当年的“认为没面子、不服气”，转变为行政机关负责人出庭应诉案件占比超30%。

“得益于党委政府的重视，司法与行政的良性互动也在不断增效。”岳阳中院审委会专职委员李先治说，岳阳有过市委书记率“四大家”及市直机关主要负责人现场旁听行政案件审理的先例，全市行政应诉工作座谈会也特意选址在法院召开，市长专门就行政诉讼法组织市直机关负责人集中学习。“全市法院平均每年‘送法进机关’也达30多场，还主动邀请行政机关负责人参加行政诉讼主题的法官沙龙。”

△岳阳中院开庭审理一起涉税款征收行政纠纷，税务机关的行政负责人均出庭应诉。

能动履职：“监督与支持”的关键解题

诉前半信半疑、判后动辄缠闹访，涉土地房屋征收行政争议快速攀升，行政负责人出庭应诉停留在“纸上”……这些问题都曾是困扰岳阳法院行政审判工作的“拦路虎”。

面对纷至沓来的各类行政争议，作为首例行政诉讼案件的发源地，行政审判工作如何更好地助力法治政府建设？岳阳中院历任党组在每年组织一次全市范围行政审判大调研以及实务研讨会的基础上，深谋远虑，布局落子。

2015年3月，岳阳中院设立了土地房屋征收审判庭；2017年12月，设立环境资源审判庭；2019年5月，设定君山区人民法院、屈原管理区人民法院为全市一审行政诉讼集中管辖法院，为全省首个推行一审行政诉讼集中管辖的地区。

“院党组的部署很明确，就是要求我们术业专攻、主动作为，做到依法监督与依法支持两条腿走路，妥善审理与个案宣传两手抓。”岳阳中院土地房屋征收审判庭庭长陈军说，不断完善的行政法律体系，个案审理逐渐成为推进政府依法行政的“能量场”。

2015年5月25日，岳阳城区王家河畔鲤鱼嘴坡头，最后遗留的两栋建筑随着一声令下被成功拆除，中院土房庭的名声在这起非诉行政审查案件中一炮打响。

从案件进入司法程序到最后拆除，仅用了33天的时间，不仅重启了因居民拒绝搬迁而停滞的王家河整治重点项目，更妥善化解了居民对征拆工作的抵触情绪。

“在裁定作出之前，我们多次到现场查看、勘测，主动上门与户主沟通，释法说理。”陈军回忆说，合议庭成员利用晚间登门做户主工作，用他们看得懂、听得懂的方式，面对面讲透政策。“对政府的征拆程序，我们也认真进行了审查，在确认所有行政程序合法的基础上，依法裁定准予强制执行。”

能动履职的意识还贯彻在调解上。“对于在当地影响较大、涉及群体较广的案件，积极尝试运用多方力量，力促做好协调，化解官民矛盾。”岳阳中院行政庭庭长焦蔚表示，近年来，岳阳法院对行政赔偿、补偿类案件加大调解力度，将调解工作贯穿于审判全程。

一名毒贩冒用自己堂弟周某的名字多次进行毒品交易，当地公安机关侦办期间，对“毒贩”周某进行上网追逃并将其拘留，后经查实周某并未参与违法犯罪活动。

几年后，一次偶然机会，周某得知自己仍因“贩卖毒品”被列为公安机关重点监管对象，便向当地公安机关提交申诉书。当地公安机关出具了周某犯罪前科错误录入的认定意见，并向上级部门提交了申请删除的报告。

但周某后来查询得知，自己的违法犯罪记录并未删除，便向法院提起诉讼，要求公安机关限期清除自己的犯罪记录，登报公开赔礼道歉，并赔偿精神损失费50万元。

案件审查期间，公安机关将周某的犯罪记录作了清除。由于刑事侦查行为并不属于法院行政诉讼受案范围，周某的起诉被驳回。他又向岳阳中院提起上诉。

二审审理期间，合议庭全力开展调解协调，多次约谈双方当事人。最终，周某主动申请撤回上诉。

据统计，2019年5月以来，岳阳法院办结行政案件的调解撤诉率达30%，上诉率同步降低了9%，向行政机关发出司法建议11份。

△岳阳法院一审行政诉讼集中管辖改革一周年新闻发布会现场

精耕细作：写好新时代行政审判答卷

这是一起典型的不服工伤行政确认案件。

老杨是某货运公司的驾驶员。在一次驾车前往广东送货途中，车辆后轮行驶中发生自燃，老杨在灭火过程中突发疾病倒地，送医院急救诊断为脑干出血。经过抢救及一段时间的后续治疗，老杨仍不幸死亡。

货运公司向当地人社局提出工伤认定申请。当地人社局作出认定决定书，送达次日，发现认定书内容表述有瑕疵，收回已送达的决定书并销毁后，上报上级主管部门。

后该上级部门认为，老杨无外伤性脑出血诊断，无法确认其脑出血与外伤之间的因果关系，且老杨自发病至死亡的时间超出了48小时，不符合工伤认定条件，决定不予认定。老杨的家属遂向法院提起诉讼，要求撤销这一行政认定。

案件庭审中，原、被告双方围绕基本事实，行政认定依据等激烈质辩。合议庭评议后，最终认为行政机关事实认定过程武断且明显不当，依法应予撤销。

“在未依法定程序和条件撤销先前作出的《工伤认定决定书》的情况下，就行政相对人的同一申请重复作出不同的认定决定，其行为不仅违反法定程序，也损害了行政相对人的合理信赖保护。”判决书中细致载明的行政机关败诉原因得到了两级人社部门的认可。

“力求案结事了、不留尾巴。”这是岳阳中院土房庭法官助理王延红参与一起确认行政行为违法案件的心得。

为推进企业改制，2015年，临湘市政府启动市纺纱厂棚改项目，专门建设安置房，为二轻系统、市纺纱厂等15家企业的564户无房困难职工解决住房问题。

指挥部对选址地上的46户职工房屋进行拆除，双方拆迁补偿协议约定安置房价格每平方米不高于1650元。房屋建成后，综合成本价高于原协议约定价格。后临湘市政府会议纪要明确，安置房实行“同房同价”即均按综合成本价供房，对该46户职工另行签订装修补偿协议。

方某等11人均系46户原址职工以外的安置户，他们闻讯，要求享有该46户同样的安置待遇，获得装修补偿。在与项目指挥部矛盾激化后，起诉至法院，要求撤销上述会议纪要。

在承办法官的带领下，王延红全程参与了案件审理，“通过对案件认真研究，合议庭确定诉争安置房为经济适用房，并确认46户签订的房屋搬迁补偿协议实质上属于征收补偿协议，方某等人的诉求没有事实与法律依据。”

“一方面，经济适用房的供给是福利给付性质，属于授益性行政行为，你们购买后是获益的；另一方面，你们与46户拆迁户同市政府间的法律关系不同。”尽管判决书已经说理非常充分，但考虑到当事人不熟悉法律，承办人与王延红仍耐心逐一释明，后11名原告均未上诉。

“无论是普通行政案件，还是涉精准扶贫、社会保障、环境资源、征收拆迁等重点领域行政案件，我们在审理过程中要将每个环节都做细做实。”彭世理说，在全面深化改革、全面推进依法治国的历史进程中，在提升国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，行政审判责任重大、使命光荣。“行政审判工作未来已来，岳阳法院将持续做好这篇特色文章。”

△岳阳中院土房庭对一起涉征拆纠纷案件开庭审理

做精品抓特色创品牌

访谈对象：湖南省岳阳市中级人民法院党组书记、院长彭世理

法周刊：岳阳法院行政诉讼审判有哪些特点？

彭世理：敢为人先、奋勇争先是岳阳法院行政审判的优秀传统，依法审慎、勇于担当、善于作为是始终追求。在个案办理中，法官吃透法律法规，全盘审查案情，做到依法裁判；同时，通过加大行政协调与调解，为行政争议妥善化解注入动力。

法周刊：近些年，岳阳法院加强行政审判工作的主要举措有哪些？

彭世理：一是坚持有诉必理，解决立案难。我国行政诉讼法实施后，我们始终坚守法治思维，积极发挥对行政机关依法行政的监督作用。特别是2013年至2019年，全市法院累计受理行政案件15079件，年均增长3.03%；结案15060件，年均增长4.11%。

二是聚焦服务中心，护航经济发展。先后出台了《关于对集体土地征收、国有土地强拆行政案件的指导意见》《关于审查和执行停建类行政行为的暂行规定》等护航地方经济发展类司法指导意见百余份，妥善审理了涉杭瑞高速公路、蒙华铁路等重大项目行政争议案件，保障了重大项目的顺利落地。

三是突出合法审查，维护民生权益。坚持从行政诉讼法立法根本目的出发，努力为行政相对人提供行政法律救济，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。2012年以来，全市法院审结行政案件中，行政机关败诉率达到30%，有效打破了行政相对人维权难的传统。

四是强化监督支持，助力法治建设。建立健全“府院联动”机制，强化与两级政府、职能部门沟通联系，加强行政普法宣传，强化司法建议，帮助行政机关规范行政行为、提升依法行政意识。

法周刊：岳阳法院将怎样继续做好行政审判工作？

彭世理：岳阳法院将继续继承敢为人先、奋勇争先的求索精神和敢于吃苦、乐于奉献的骆驼精神，继续深化改革、锐意进取，继续深化交流、凝聚共识，继续攻坚克难、担当作为。

一是加强队伍建设，全面提升专业化审判、集中管辖审判的综合实力。加强对行政审判专业人才的培养，以及行政审判法律知识和审判思维的常态培训，定期开展业务研讨，有针对性地培养专家型法官。

二是强化案件质效，不断擦亮行政审判这一品牌。加强审判绩效管理，狠抓行政案件评查、庭审评比与文书评查，从案件审理的全过程增强司法公信力，提升司法权威性。持续推动行政机关负责人出庭应诉，促进行政诉讼“告官见官”常态化。努力构建公众参与的行政争议多元化解决机制，加强行政协调，促进行政争议实质性化解。

三是加强调研宣传，不断深化行政诉讼的社会影响。通过专项宣传活动、新闻发布会、法院开放日、网络庭审直播等多种形式，提升人民群众对行政诉讼工作的认可度。