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“以人民为中心”的检察实践——新时代控告申诉检察工作纪实
时间:2021-10-19 11:50来源:最高人民检察院微信公众号责任编辑:江旭峰

关山飞度,大道笃行。历史,往往在经过时间沉淀后,给人以更深刻的启迪。

站在建党百年的特殊时刻回望,不难发现,在党的绝对领导下,一场“以人民为中心”的检察实践已跨越90年——

今天,坐落于北京市石景山区香山南路109号的人民检察博物馆,吸引了众多检察人和不少社会各界人士前来“打卡”,而在博物馆二楼陈列的木制“控告箱”总会令人驻足称叹——

“各位工农群众们:还是一切的什么事情都可以来这里控告。所写的控告意见书必须要盖好私章才能作效力,没有盖章的概作废纸。而且还要用信套密封好,并且要注明送某机关工农检察部控告局长接收。完了。”

90年前,江西兴国县高兴区苏维埃政府工农检察部控告局设立的这一控告箱,是检察机关接收群众来信的开端,是控告申诉检察职能的发端和雏形。这段直白的文字,穿过时光的隧道,见证了人民检察以人民为中心的红色基因的传承,也是人民检察来自人民、为了人民、依靠人民的鲜明例证。

时光荏苒,万象更新。在建党百年、人民检察制度创立90周年的今天,“群众信访件件有回复”已经成为人民检察院对人民的庄严承诺:人民群众不仅可以给检察机关来信、来电,登录12309中国检察网即可网上信访,并能预约视频接访、窗口接访和律师接访。

90年沧桑巨变,人民检察以人民为中心的根本立场和深厚的群众感情始终未变。而今,控告申诉检察工作深入贯彻习近平法治思想,将“以人民为中心”融入血脉,坚持和发扬新时代“枫桥经验”,成为检察机关为人民群众解难事、办实事最“接地气”的桥梁和纽带。

承诺:

“群众信访件件有回复”

江山就是人民,人民就是江山。

习近平总书记强调,要坚持以人民为中心的发展思想,切实解决好群众的操心事、烦心事、揪心事。

信访案件无一不是人民群众的操心事、烦心事、揪心事,直接关系到人民群众的切身利益。

落实以人民为中心的发展思想,控告申诉检察工作就是从处理好每一封来信、接待好每一次来访、化解好每一个矛盾做起。

新时代,人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有新的更高的需求。这种更高需求,很多时候都体现在信访上。公开信息显示,近几年来,全国检察机关每年收到的群众信访大约在100万件左右,最高人民检察院每年接到的信访在20万件左右,其中包含大量的信件。面对如此“海量”的来信,检察机关难以做到一一回复。

曾几何时,有的群众热切期盼着得到回复,甚至在来信时主动附上“返程”的邮资。这样的“返程邮资”,令最高检领导深受触动:人民检察院绝不能让人民群众的来信“有来无回”,石沉大海!再难也要办好!2018年6月,最高检领导在考察最高检集中处理来信室时提出“群众来信件件有回复”的要求。

“北京市东城区北河沿大街147号”,这是群众熟知的最高人民检察院来信地址,以往大部分信件都被寄到那里,但受理控告申诉的最高检第十检察厅却在十多公里外的北京市石景山区鲁谷东街。

最高检党组副书记、常务副检察长童建明在一次新闻发布会上提到的一个细节让人们对检察机关落实“群众来信件件有回复”的力度有了直观认识——

过去,从最高检北河沿办公区收到的信件一周运送一次到最高检鲁谷办公区,甚至两周运送一次,每次一大卡车。从2018年开始,信件转运的频次大大提高。如今,每天上午、下午各运送一次。

在2019年的十三届全国人大二次会议上,最高检工作报告向全国人民庄严承诺:将心比心对待群众信访,建立7日内程序回复、3个月内办理过程或结果答复制度。这意味着,群众来信件件有回复的要求已从“信”拓展到“访”,正式建立“群众信访件件有回复制度”。这一庄严承诺,由人民大会堂传到全国各地,掷地有声地落实于四级检察机关。

对待群众来信,检察机关为何要实行如此严格的制度?

最高检领导多次在公开场合表示:“老百姓给检察机关写一封信不容易,将心比心,朋友之间发个短信微信你不回别人还不高兴呢,何况是群众来信来访?如果不解决好,群众就会把咱们‘拉黑’!”

基于此,“群众信访件件有回复”正是瞄准来信不回复这个信访的“痛点”发力,要求每信必复,且7日内回复“收到了、谁在办”,还要在3个月内答复办理过程或结果,给信访群众吃下“定心丸”。

承诺不仅要兑现,更要以“求极致”的精神实现,从承诺的那一刻起,人们看到了检察机关兑现承诺的坚实步履——

➤研发上线全国检察机关网上信访信息系统2.0版,提高信访件的办理质量、效率和规范化水平;开展信访积案清理活动,切实解决重复信访居高不下、信访积案化解不力问题;开展集中治理重复信访专项工作,推动“群众信访件件有回复”工作质效进一步提升……

➤为了实现群众信访实时查询反馈,准确测评信访满意率,2020年6月,最高检上线“检访通”信访服务系统,为群众提供像“网购”一样清晰、便捷、优质的检察服务。该系统实现了群众信访“件件有登记、事事有追踪、随时可查询、信息全告知”。群众不仅可以自助查询信访办理情况,还可以对信访事项办理结果作出满意度评价。

➤2021年9月22日,在国务院新闻办公室举行的为全面建成小康社会贡献检察力量新闻发布会上,最高检第十检察厅厅长徐向春表示,经过持续抓实抓深,2019年以来,全国检察机关接收的237万多件群众信访,在7日内的程序性回复基本做到百分之百,3个月办理过程和结果答复超过90%,基本实现了件件有回复。

通过近三年来的实践,“群众信访件件有回复”工作有效解决了“来信不回复或者少回复”、“来信没有结果或者少结果”、“办信不满意或者少满意”的问题,推动了整个检察机关控告申诉检察工作理念、工作方式的深刻变革。

践行:

“老大难”,“老大”带头就不难

幸福的家庭都是相似的,不幸的家庭却各有各的不幸。

每一个信访案件都牵扯一个家庭,甚至多个家庭,背后都有当事人的辛酸悲苦。

2008年的一天,广西壮族自治区某县村民吴某、杨某之子被人以匕首捅刺致死,并抢走财物。不久,二老的儿媳带幼子离家出走,留下长子与两位老人相依为命,吴某也因丧子之痛导致精神失常。然而,令这个残破家庭更无奈和愤怒的是,因为杀害儿子的凶手是未满14岁的未成年人,对方不负刑事责任,民事赔偿的14万余元也仅赔付了3万多元。自此两位老人不得已走上了信访申诉之路,长达13年。

2019年,最高检在全国检察机关专门部署开展了5年以上的信访积案清理工作。在此基础上,2020年9月,最高检又部署为期3年的集中治理重复信访、化解信访积案专项工作,明确了落实检察长包案首办责任,“既挂帅又出征”化解一批难啃的“硬骨头案”。

2021年端午节前,分管控申检察工作的最高检党组成员、副检察长陈国庆在听取案件汇报时了解到吴某、杨某的申诉案件,当即决定包下此案,并详细审阅了原案证据材料,就案件释法说理不充分、原案被告人疏于批评教育、财产执行不到位、申诉人未能得到充分司法救助等问题,逐一提出明确具体意见,且要求办案组去当事人所在地详细了解情况。

就在端午节放假前的几个工作日,最高检第十检察厅检察官马晓敏和杨军伟赶赴广西。然而,当他们来到两位老人家时却遭遇了闭门羹,经过几个小时多方走访终于在一村民家找到杨某,但她却十分抗拒与两位检察官交谈。

原来,朴实的老人被人恶意挑唆,误认为办案人员是来“抓他们的”,于是东躲西藏。当村干部介绍“他们是专程从北京来的最高检检察官,下了飞机连饭都没有吃”,老人激动地带着两位最高检检察官回到家中。当推开家门看到吴某瘫在床上无法自理和家徒四壁的惨状时,马晓敏和杨军伟很是痛心,不禁自责道:“我们来晚了。”

端午节过后,最高检在老人所在地检察院组织公开听证,陈国庆主持听证会。听证会前和休息期间,陈国庆面对面与申诉人坦诚交流,纾解其心中的块垒。听证会中,申诉人充分表达了诉求,原案承办人详细举证、示证、释法说理,现场还视频连线如今已成年在外地打工的原案被告人。原案被告人对当年犯下的恶行深深忏悔,当场转账3万元,并表示其余欠款会尽快打给两位老人。听证会结束后,两位老人的申诉代理人朝不同方向深深地鞠了三个躬说:“我们从一开始对检察机关极度不信任,到如今真真切切感受到了党和国家的温暖。”

“老大难老大难”,“老大”带头就不难。被称为“天下第一难”的信访案件办理工作,由“老大”带头办理,着实解决了不少“老大难”问题。

近年来,最高检多次强调“领导干部要带头办案”,并且明确要求检察长要办理疑难复杂信访案件。先后出台了《关于检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件有关问题的意见》《关于进一步做好大检察官接访和主持公开听证实录等相关工作的提示》等文件,对检察长带头接访办案提出更高更细致的要求。

2019年12月4日,最高检党组书记、检察长张军在重庆市检察机关调研时带头接访,为全国各级检察院检察长接访特别是省级院检察长接访“打了个样”。就在这一年,在最高检领导带动示范下,全国省级院检察长接访量是2018年的两倍。

现如今,各级检察院检察长接访办案已不足为奇。数据显示,今年以来,最高检院领导包案办理了22件疑难复杂信访案件,目前已全部办结。今年,全国各级检察院检察长共包案办理信访案件23178件,办结率为70%,办结后91%的信访人未再向上级检察机关信访,一大批疑难复杂的信访案件得到了很好的化解。

公开:

让公平正义可见可感

一纸判决,或许能够给当事人结果,但不一定能解开当事人的“心结”,“心结”没有解开,案件也就没有真正了结。

徐向春表示,从实践看,90%以上的申诉案件在案件基本事实的认定方面没有问题,不少是因为在非主要事实的认定上或办案程序上有瑕疵,或释法说理不到位,引发申诉人的申诉。

让申诉人相信正义的天平没有倾斜,最好的办法就是公开。

2020年11月,一起特殊案件的不起诉决定公开宣布会在福建省云霄县列屿镇政府举行,检察官宣读完不起诉决定书后,蔡某等5名案件当事人一同前往殡仪馆,向亲人朱某的遗体告别。此时,距朱某死亡,已近3年。

2017年7月,朱某意外死亡,公安机关综合调查情况和鉴定结果认定其死亡排除他杀,作出不予刑事立案的决定。但朱某家属坚持认为朱某是被他杀后抛尸的,申请复议、复核后,公安机关依然维持决定。对此处理结果,朱某家属依然不服,于2018年1月到云霄县检察院信访。该院调查核实后认为公安机关不立案并无不当,于同年3月依法予以答复,并召开了几次会议向家属通报案情。然而,死者的5名家属因对朱某死因仍存怀疑,多次进行非正常上访、越级闹访,严重扰乱相关部门正常工作秩序和公共场所秩序,造成恶劣社会影响。2019年12月,5人被公安机关以涉嫌寻衅滋事罪移送云霄县检察院审查起诉。

经审查,云霄县检察院认为蔡某等人犯罪事实清楚,证据确实、充分,但引发他们多次上访的深层矛盾尚未化解,当事人心中有较深的成见和疑虑,于是决定就案件处理举行公开听证。

2020年4月24日,检察机关在列屿镇政府组织公开听证,法医、痕迹检验专家回答死者家属疑问,检察官与律师解答法律问题,政法委、公安机关、党委政府、村民代表等参加听证会人员对案件各抒己见,人大代表、政协委员、人民监督员现场全程监督。

经过专家耐心讲解,各方共同释法说理,朱某5名家属认同了朱某死亡事件的调查结论,表示不再进行信访,并签订息访息诉协议书。

近年来,全国检察机关大力推进检察听证工作,根据案件审查办理的需要组织召开有人大代表、政协委员、专家学者、村(居)委会代表等担任听证员的案件听证会,充分听取当事人诉求,共同释法说理,让中立的第三方评评理,共同解开当事人的“法结”与“心结”,更好地实现案结事了、矛盾化解。

最高检党组审时度势,提出“能听证,尽听证”“能公开,尽公开”的原则,将检察听证作为常态化办案机制来抓。全国检察机关认真落实最高检部署,积极拓展检察听证广度深度,目前已实现了“四大检察”“十大业务”的全覆盖。

在全国人大常委会委员、全国人大监察和司法委员会副主任委员、中国法学会副会长徐显明看来,检察听证制度的确立具有重大的创新意义,可以从多个角度去认识:第一,检察听证拓展了检察空间。第二,从检察权的国家性质出发,在听证过程当中,可以把检察官所代表的国家立场与客观公正立场统一起来。第三,听证是一种司法公开最好的方式,目的就是满足人民群众的知情权,让人民群众更多地参与到我们的监督当中来。第四,检察听证破解了一个难题,这个难题就是习近平总书记说的监督者要接受监督。通过邀请人大代表、政协委员、特约监督员参加听证会,让社会各界人士参与到这个监督过程当中来,让检察权在阳光下运行。

北京大学法学院教授姜明安表示,检察听证制度是对我国传统申诉、控告、信访制度的超越和创新。有利于推进形式法治与实质法治、形式正义与实质正义的统一,给予相对人看得见、感受得到的公平正义,实质性化解各种争议、纠纷,实现案结事了。

“现在我们听证会就正式开始了。主持人是我本人,最高人民检察院的检察长,还有一个法律职务,就是首席大检察官,这也是我到检察机关工作以后,第一次以这样的一个身份,主持最高人民检察院的一个听证会。”2020年10月22日,张军检察长以这样一句平易近人的“开场白”拉开了一场刑事申诉案件听证会的序幕。

如果把时光的镜头再前后延伸,还可发现最高检领导主持听证的更多场景,最高检党组副书记、常务副检察长童建明主持山西李彩仙申诉案听证会,最高检院领导孙谦、张雪樵、陈国庆、杨春雷、潘毅琴也先后主持了一批疑难复杂案件的听证会。

据统计,从2020年1月至2021年6月,最高检已经就101件疑难复杂、有重大影响的案件组织了听证会,其中院领导主持9件。在最高检领导的带头示范下,甘肃、安徽、重庆、吉林、江苏、四川、河南、广西、山东、浙江等28个省级检察院检察长就38件疑难复杂案件主持了听证会。

数据显示,2019年1月至2021年8月,全国检察机关共对10985件信访案件开展了公开听证,听证后当事人同意检察机关意见的占到90%,其中当事人明确承诺要息诉罢访的占71%。

早在2004年,习近平总书记在浙江工作期间,到绍兴调研时指出,“枫桥经验”是“以人为本”的经验,就是最大限度地化解消极因素,调动积极因素,把问题解决在基层,把矛盾化解在萌芽状态。

为了将新时代“枫桥经验”落到实处,促使信访矛盾在接访时就能及时有效解决,今年以来,最高检部署开展常态化“简易公开听证”,组建由律师、心理咨询师等组成的专门听证员队伍,在接待来访群众的同时,就地组织公开听证。截至9月底,最高检已组织简易公开听证116件,听证后当事人明确表示息诉息访的90件,信访矛盾有效化解率为77.6%。

化解:

“程序空转”变“峰回路转”

一起拆迁补偿纠纷案持续了6年;一件工伤赔偿纠纷案7年历经23个法律程序……这样的情形在检察机关受理的信访案件中并不少见。

相关各方“公说公有理,婆说婆有理”,来来回回很多次却无法真正解决问题,导致“程序空转”,让当事人奔波多年。

2019年以来,检察机关开展加强行政检察监督促进行政争议实质性化解专项活动,让“程序空转”变峰回路转。

针对人民法院审判程序终结,但行政争议未能得到实质性解决的案件,检察机关综合运用提出抗诉、再审检察建议、检察建议和促成和解、公开听证、释法说理、司法救助等多种方式,推动行政争议得到彻底、妥善解决,为百姓求公道、为社会消戾气,促进案结事了政和。

2013年12月11日,福建人姚某与一名使用广西“莫某某”姓名和身份证明的女子登记结婚。次日,该女子骗取彩礼7万元后失踪。

“人财两空”并留下婚姻记录的姚某首先向当地民政部门申请撤销婚姻登记,民政局认为根据法律规定只有受胁迫登记的才可以撤销,但姚某与“莫某某”的婚姻登记不存在胁迫情形,因此未予受理。姚某又奔赴广西某地法院先后提起离婚诉讼和宣告婚姻无效诉讼。因与姚某登记结婚的并非真实的“莫某某”本人,两次诉讼也未获当地法院支持。

2020年1月,姚某又在福建提起行政诉讼,请求撤销民政局颁发的结婚证,被法院以超过起诉期限裁定不予立案。姚某上诉和申请再审也未获上级法院支持。

几年间,姚某与未婚妻岳某某无法办理结婚登记,二人生育两个孩子,既无法上户口,也无法正常上学,一家人生活受到严重影响。

2020年7月,姚某向福建检察机关申请监督。检察机关审查后认为法院以超过起诉期限为由不予立案并无不当,但姚某要求撤销婚姻登记诉求亦合法合理,决定对该案开展行政争议实质性化解。经深入调查核实,检察机关还发现,“莫某某”在5个省份存在5次冒名登记结婚的事实。

2020年9月,姚某所在县检察院举行公开听证和专家论证会。与会人员认为,该案虽然不属于法律规定的无效婚姻和可撤销婚姻,但在检察机关充分调查核实认定骗婚事实的基础上,该婚姻登记欠缺合法要件,由民政部门主动纠正符合法律精神。检察机关遂向民政部门发出检察建议。经过多方共同努力,2020年10月,姚某与“莫某某”的婚姻登记成功删除。

检察机关了解到姚某长期奔波申诉,生活陷入困境,帮助其申请司法救助金4万元,并启动立案监督程序。目前“莫某某”已被抓获,该案正在进一步侦办中。

检察机关综合运用调查核实、公开听证、专家论证、检察建议、司法救助等方式促进行政争议实质性化解,解决了困扰姚某7年的终身大事。同时对解决那些因超过起诉期限难以得到法院支持,而行政机关因客观条件所限不敢作出撤销登记行为的案件探索了一条有效路径。

对于一些因案致贫、因案返贫的当事人来说,司法救助是让他们峰回路转、重拾生活信心的“阳光”。而大力开展国家司法救助,为贫弱群众解燃眉之急,是检察机关扶弱济贫、维护公正的体现。

相较于7年前国家司法救助制度建立之初的救助规模、救助范围和救助程度,近几年来,检察机关司法救助的步伐走得更快更稳——通过深入落实主动救助、优先救助、及时救助、衔接融合、协同发力等工作理念,各地检察机关积极创新司法救助模式和方法,通过完善线索发现、权利告知、申请渠道等机制,把一笔笔“暖心钱”源源不断发放到困难当事人手中。

目前,司法救助工作已贯穿到检察办案的各个环节,基本覆盖了检察业务全范围。只要符合救助条件,检察机关会在第一时间告知权利,第一时间受理救助申请,第一时间发放救助资金,实现需求与救助的全方位对接。

无限的过去都以现在为归宿,无限的未来都以现在为起点。

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调,坚持和发展新时代“枫桥经验”,健全控告申诉检察工作机制,完善办理群众信访制度,引入听证等方式审查办理疑难案件,有效化解矛盾纠纷。这为新时代新发展阶段的控告申诉检察工作指明了方向。

乔木亭亭倚盖苍,栉风沐雨自担当。站在建党百年、人民检察制度90周年新的起点上,从百年党史中汲取智慧、经历政法队伍教育整顿洗礼的检察人,将在习近平法治思想的指引下,以高质量发展的控告申诉检察工作书写“以人民为中心”的崭新篇章。

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