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法院要不来钱就是执行不力吗?听大法官怎么说【政法大咖的超级网课】
时间:2020-12-29 17:24来源:中国长安网责任编辑:王晓蕾

14日上午,中国政法实务大讲堂走进中国人民大学。最高人民法院审判委员会专职委员、二级大法官刘贵祥以“新时代中国特色执行制度”为主题,为现场师生授课:



党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从全局和战略高度对全面依法治国作出一系列重大决策部署,推动我国社会主义法治建设发生历史性变革、取得历史性成就,全面依法治国实践取得重大进展。11月16日至17日,中央全面依法治国工作会议在北京召开,这次会议最重要的成果,就是明确了习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位,这是我国社会主义法治建设进程中具有重大现实意义和深远历史意义的大事。人民法院将牢牢坚持以习近平法治思想武装头脑、指导实践、推动工作,坚决把习近平法治思想贯彻落实到审判执行工作全过程,凝心聚力投身全面依法治国伟大实践,奋力推进新时代人民法院工作实现新发展。

习近平总书记深刻指出:“天下之事,不难于立法,而难于法之必行;有了法律不能有效实施,那再多法律也是一纸空文,依法治国就会成为一句空话”。执行工作作为以国家强制力实现生效裁判的活动,既是法律实施的关键环节,也是法律活动最终可以收获的“果实”;既是“法之必行”的重要保障,也是实现社会公平正义的“最后一公里”。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央站在党和国家发展战略全局的高度,将解决执行难确定为全面依法治国的重要内容。党的十八届四中全会明确提出“切实解决执行难”“依法保障胜诉当事人及时实现权益”的目标。人民法院坚决贯彻落实党中央决策部署,提出并如期实现“基本解决执行难”目标,不断巩固工作成果,完善解决执行难长效机制,建立健全中国特色的执行体制机制、理念和模式。

一、建立健全中国特色执行体制机制

习近平总书记指出:“评价一个国家的司法制度,关键看是否符合国情、能否解决本国实际问题”。我国历来实行的是由法院集中行使执行权的“一元制”模式。近年来,按照党中央决策部署,人民法院进一步深化执行裁判权与执行实施权相分离,进一步加强对执行权的制约监督,积极构建综合治理执行难工作格局,不断建立健全中国特色执行体制机制,为“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”提供了坚实有力的制度保障。

一是建立完善与审判权相分离的执行机构。新中国成立初期,人民法院实行“审执合一”的体制。但随着经济社会快速发展,执行案件迅猛增加,“审执合一”的做法不仅不符合社会化大分工的形势发展需要,容易引发权力寻租的弊端也日益凸显。为进一步强化审判权与执行权之间的制约监督,从1983年开始,一些人民法院就设置了执行庭或执行组,实行初步的审执分立。近年来,人民法院根据党的十八届四中全会关于推动审执分离体制改革的精神,进一步深化执行裁判权与执行实施权相分离,在具备一定条件的人民法院设立执行裁判庭,行使执行裁判权;不具备条件的人民法院,执行裁判权与执行实施权由执行机构不同部门或团队行使。通过加强执行裁判权与执行实施权的相互制约、相互监督、相互配合,确保执行权始终在法治的轨道上健康运行。

二是建立完善三统一的执行机制。党的十八大以来,最高人民法院严格落实中央《关于政法领域全面深化改革的实施意见》中关于落实统一管理、统一协调和统一指挥的执行工作机制的要求,强力推进“三统一”体制机制落实落地。成立四级法院统一使用的执行指挥中心,实现执行管理扁平化、集约化、可视化、规范化、智慧化。建立健全提级执行、指定执行等制度机制,对于下级法院久拖不执、存在地方保护、疑难复杂的案件,由上级法院提级执行或者指定其他法院执行。强化同级法院之间的协同配合,建立委托执行管理系统,减少了执行人员外出执行的次数,极大节约了执行成本。

三是建立完善综合治理执行难工作格局破解执行难是系统工程,最根本的还是要坚持党的领导,充分发挥中国特色社会主义的政治优势、体制优势和制度优势,统筹各方面资源,协力攻坚克难,实现对执行难的综合治理。在构建综合治理执行难工作格局过程中,人民法院把坚持党的绝对领导贯彻到执行工作的全过程和各方面,建立健全执行联动机制,不断强化执行外部监督。党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会参与的综合治理执行难工作格局基本成熟定型,为解决执行难创造了前所未有的良好环境,为走出一条中国特色执行工作路子提供了坚强保障。

二、坚持完善中国特色执行工作理念

理念是行动的先导。建立健全中国特色执行制度,推动执行工作实现更高水平发展,必须以我国社会主义法治理念为先导,必须融入社会主义核心价值观。人民法院作为国家审判机关,首先是政治机关,必须旗帜鲜明讲政治,执行工作必须首先要讲求政治效果,从党和国家大局出发,积极发挥职能作用,为国家经济社会发展提供有力司法服务和保障;执行工作是守护公平正义的最后一道防线的最后一个环节,必须讲求法律效果,严格适用和执行法律规定,维护司法权威和法治尊严;执行工作是实现生效法律文书确定权利义务的活动,直接涉及各方当事人的切身利益,必须讲求社会效果,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。要实现“三个效果”的有机统一,至少应该处理好以下三个方面的关系:

一是处理好公平与效率的关系。公平和效率是司法的重要价值追求。执行程序的主要目的是及时实现生效法律文书确定的债权,对效率的要求很高。但同时,执行程序也非常复杂,涉及大量的实体法律问题和方方面面的法律关系,也必须要保障公平。近年来,最高人民法院制定了50多个司法解释和规范性文件,形成了比较完善的执行规范体系,为确保依法公正高效执行提供了法律依据。比如,为解决保全难和保全乱的问题,最高人民法院出台有关财产保全的司法解释,降低保全担保金额,引入财产保全责任险,不断降低保全门槛和成本;创设案外人异议前移制度,将终局执行中的案外人异议和异议之诉程序引入保全执行阶段,充分保障案外人的救济权利。比如,出台有关变更、追加当事人的司法解释,遵循变更、追加法定原则和充分救济原则,努力在迅速实现债权与程序保障之间、在执行效率与执行公正之间实现平衡。再如,在坚持外观主义为原则的前提下,通过案外人异议、异议之诉等制度设置,给予案外人充分的程序和实体救济,兼顾了执行的公正价值与效率价值。

二是处理好加大执行力度与善意文明执行的关系。执行工作是依靠国家强制力实现生效裁判的重要手段。当前乃至今后一段时间,依法突出执行工作的强制性,持续加大执行力度,及时保障胜诉当事人的合法权益,仍然是执行工作的重心和主线。但同时也应该看到,执行工作对各方当事人影响重大,人民法院在执行过程中要坚持比例原则,保障各方当事人合法权益,避免乱执行、过度执行。要树立善意文明执行是更高水平、更高层次执行的理念,着眼于党和国家发展战略全局,提升把握司法政策的能力和水平,实现依法履职与服务大局、促进发展相统一。为此,最高人民法院出台《关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》,明确要求严禁超标的查封和乱查封,要求财产处置阶段尊重当事人意思自治,要求充分发挥查封财产的融资功能,为各类市场主体创新创业创造营造良好的法治环境。⠼/span>

三是处理好“执行不力”与“执行不能”的关系。概括来讲,执行难的原因可以分为两个层次。第一个层次是“执行不力”,包括社会诚信体系不健全、被执行人规避执行、逃避执行、抗拒执行;执行规范化水平不高、执行力量不足、执行体制机制不健全等原因。通过“基本解决执行难”攻坚战,这些问题已经得到基本解决。第二个层次是“执行不能”。即,有相当一部分案件的被执行人完全丧失履行能力、经核查确无财产可供执行,客观上不具备执行条件,即使法院穷尽一切措施,也无法实际执行到位。不管在哪个国家,对于“执行不能”案件,都属于当事人应当承担的商业风险、法律风险、社会风险,并非法院执行不力所致,需要通过个人破产、社会救助等制度机制予以解决,不属于申请执行的范围,不能进入执行程序。但我们是社会主义国家,推进全面依法治国的根本目的依法保障人民权益,增进人民福祉,用法治保障人民安居乐业。所以,对于“执行不能”案件,人民法院并未置之不理,而是通过严格审查后进入终结本次执行程序,纳入“终本案件库”统一管理,对被执行人常态化限制高消费,并在查控系统每半年自动查询被执行人财产一次,发现财产的要及时恢复执行。

三、探索形成中国特色执行模式

近年来,人民法院坚持以问题为导向,坚持以改革创新破解执行难题,推进现代信息技术与执行工作深度融合,实现执行查控、财产变现、反规避执行、执行管理等工作模式的重大变革。

一是以执行网络查控系统为核心的执行查控模式。最高人民法院创新工作思路,依靠信息技术手段,与掌握财产登记信息的政府部门和相关机构联网对接,逐步建立覆盖全国范围和主要财产形式的网络执行查控系统。截至目前,已经与公安部、民政部、自然资源部等16家单位和3900多家银行业金融机构联网,可以查询被执行人全国范围内的不动产、存款、金融理财产品、船舶、车辆、证券、网络资金等16类25项信息,有效覆盖被执行人主要财产形式和个人信息,实现了人民法院财产调查方式的根本变革。自2014年12月系统上线以来至今年11月底,全国法院通过网络查控系统累计冻结银行存款1.2万亿余元、网络资金552.64亿元,对4869.41万件案件查询了车辆、证券、船舶、房屋、土地等动产不动产信息。在推进网络查控系统建设的同时,人民法院十分注重对信息安全和对个人隐私的保护,专门就网络查控建规立制,建立起一套非常严格的网络查控操作流程,让所有财产查控操作全程留痕。

二是以网络司法拍卖为核心的财产变现模式。以互联网技术为主的新一轮科技革命为传统财产变现模式的变革提供了前所未有的机遇。人民法院抓住这一历史机遇,将互联网技术与司法拍卖有机结合,积极开展网络司法拍卖,即通过互联网平台拍卖标的物,拍卖程序中的公告、缴纳保证金、竞买、确认成交等所有拍卖行为,都在互联网平台上进行。自2017年3月系统上线以来至今年11月,全国法院共计拍卖标的物147.7万件,已成交69.4万件,成交额1.36万亿元,标的物成交率64%,共计为当事人节省佣金423亿元。同时,最高人民法院还出台专门司法解释,创设了当事人议价、定向询价、网络询价和委托评估等形式多样的评估方式,开发建立了统一网络询价平台,不断提升财产评估规范化、信息化水平。

三是以联合信用惩戒为核心的反规避执行模式。党的十八届四中全会要求“加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度”。2016年以来,最高人民法院与国家发改委等60家单位签署文件,采取11类150项惩戒措施,对失信被执行人担任公职、党代表、人大代表、政协委员以及出行、购房、投资、招投标等进行限制。通过与相关单位信息共享,互联互通,实现对失信被执行人自动识别、自动拦截、自动惩戒,真正让“老赖”无处遁形。自2013年10月系统上线以来至今年12月5日,全国法院正在发布中的失信被执行人为624万人,累计限制6726万人次购买机票,限制673万人次购买动车、高铁票,495万名失信被执行人迫于惩戒压力自动履行了义务。同时,人民法院深切认识到,失信惩戒措施是党和人民赋予人民法院的权力,关系群众切身利益,必须保持敬畏、谨慎用权。联合信用惩戒的着力点必须要聚焦到打击少数规避执行、抗拒执行等违法失信行为上来,推动社会诚信制度体系建设。目前,最高人民法院正在研究修改有关失信惩戒和限制消费的司法解释,总结各地关于分级分类管理、信用修复、纳入失信名单预通知等经验做法,完善相关制度,通过有温度的司法,给“诚实而不幸”的人重新融入社会的机会。

四是以信息化管理系统为核心的执行管理模式。借助信息化手段,打造“数据铁笼”,约束执行权,规范执行行为,形成了一套严密的切实可行的网络化监控体系。从2014年开始,对全国法院近20年来未实际执结的执行案件进行全面清查核录,把1600余万案件录入执行案件管理系统,彻底解决执行案件底数不清、情况不明的问题。建成四级法院统一的执行办案平台,全国执行干警在一个平台办案,规范了执行办案标准和流程,强化了关键节点管控,解决了过去管不了人、管不了案的难题。建立健全四级法院统一的执行指挥综合管理平台,具有20多项子系统,基本实现“一站式”执行公开、“一键式”案件督办,真正让执行管理“一竿子插到底”,实现执行管理模式的重大变革。

习近平总书记指出,“没有信息化就没有现代化”,并强调要“善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”。以现代信息技术为支撑的中国特色执行模式,是立足于中国国情,在司法实践中探索形成并不断完善的,具有显著优势,并且经过了“基本解决执行难”攻坚战的全面检验。2019年10月,世界银行发布《全球营商环境报告2020》。在190个评估经济体中,我国营商环境全球排名从第46位跃升至第31位。尤其是评价民商事司法制度与法院工作质效的“执行合同”指标排名第5;体现司法制度与工作机制的“司法程序质量”指数排名第1,是全球最佳实践者。法治是最好的营商环境。人民法院各项工作包括执行工作对此作出了重要贡献。

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通过近些年执行工作的发展变迁,我们越来越深切感受到,我国的执行工作之所以取得如此显著的成绩,中国特色执行制度之所以能够乘风破浪、行稳致远,从根本上来讲,是因为做到了“七个坚持”:必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚决贯彻落实习近平法治思想,真正做到学深悟透做实,切实用以武装头脑、指导实践、推动工作。必须坚持党对司法工作的绝对领导,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。必须坚持以人民为中心的发展思想,着力解决民生热点痛点难点问题,不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。必须坚持问题导向和目标导向,按照“强制性、规范化、信息化”的工作思路,做到综合治理、源头治理、标本兼治、重在治本。必须坚持把改革创新作为执行工作发展的第一动力,通过体制机制模式变革努力破解执行难题,促进执行工作转型升级。必须坚持把信息化建设作为执行工作发展的重要支撑,推进现代信息技术与执行工作深度融合,使决策更科学、管理更精准、办案更高效。必须坚持勇于担当、真抓实干的优良作风,力戒形式主义、官僚主义,以钉钉子精神确保各项工作部署落实落地。

习近平总书记指出:“中国特色社会主义法治道路,是社会主义法治建设成就和经验的集中体现,是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。”人民法院执行工作的发展变迁是中国特色社会主义制度具有巨大优越性的具体体现,是中国特色社会主义法治道路具有无比正确性的具体体现,是全面依法治国战略部署取得历史性成就的具体体现。下一步,人民法院将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真学习贯彻习近平法治思想,紧紧围绕习近平总书记提出的“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”目标,坚持党对司法工作的绝对领导,坚持以人民为中心的发展思想,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,建立健全解决执行难长效机制,着力破解难题、补齐短板,努力向着“切实解决执行难”目标奋勇前进,为推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化作出应有贡献!

附2:

新时代中国特色执行制度

(3000字左右节选稿)

11月16日至17日,中央全面依法治国工作会议在北京召开,这次会议最重要的成果,就是明确了习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位,这是我国社会主义法治建设进程中具有重大现实意义和深远历史意义的大事。人民法院将牢牢坚持以习近平法治思想武装头脑、指导实践、推动工作,坚决把习近平法治思想贯彻落实到审判执行工作全过程,凝心聚力投身全面依法治国伟大实践,奋力推进新时代人民法院工作实现新发展。习近平总书记深刻指出:“天下之事,不难于立法,而难于法之必行;有了法律不能有效实施,那再多法律也是一纸空文,依法治国就会成为一句空话”。执行工作作为以国家强制力实现生效裁判的活动,既是法律实施的关键环节,也是法律活动最终可以收获的“果实”;既是“法之必行”的重要保障,也是实现社会公平正义的“最后一公里”。

党的十八届四中全会明确提出“切实解决执行难”“依法保障胜诉当事人及时实现权益”的目标。人民法院坚决贯彻落实党中央决策部署,提出并如期实现“基本解决执行难”目标,不断巩固工作成果,完善解决执行难长效机制,建立健全中国特色的执行体制机制、理念和模式。

一、建立健全中国特色执行体制机制

习近平总书记指出:“评价一个国家的司法制度,关键看是否符合国情、能否解决本国实际问题”。我国历来实行的是由法院集中行使执行权的“一元制”模式。近年来,按照党中央决策部署,人民法院进一步深化执行裁判权与执行实施权相分离,进一步加强对执行权的制约监督,积极构建综合治理执行难工作格局,不断建立健全中国特色执行体制机制。

一是建立完善与审判权相分离的执行机构。近年来,人民法院根据党的十八届四中全会关于推动审执分离体制改革的精神,进一步深化执行裁判权与执行实施权相分离,在具备一定条件的人民法院设立执行裁判庭,行使执行裁判权;不具备条件的人民法院,执行裁判权与执行实施权由执行机构不同部门或团队行使。通过强化执行裁判权与执行实施权的相互制约、相互监督、相互配合,确保执行权始终在法治的轨道上健康运行。

二是建立完善三统一的执行机制。党的十八大以来,最高人民法院严格落实中央《关于政法领域全面深化改革的实施意见》有关要求,强力推进“统一管理、统一协调、统一指挥”体制机制落实落地。成立四级法院统一使用的执行指挥中心,实现执行管理扁平化、集约化、可视化、规范化、智慧化。建立健全提级执行、指定执行等制度机制,对于下级法院久拖不执、存在地方保护、疑难复杂的案件,由上级法院提级执行或者指定给其他法院执行。强化同级法院之间的协同配合,建立委托执行管理系统,减少了执行人员外出执行的次数,极大节约了执行成本。

三是建立完善综合治理执行难工作格局破解执行难是系统工程,最根本的还是要坚持党的领导,充分发挥中国特色社会主义的政治优势、体制优势和制度优势,统筹各方面资源,协力攻坚克难,实现对执行难的综合治理。在构建综合治理执行难工作格局过程中,人民法院把坚持党的绝对领导贯彻到执行工作的全过程和各方面,建立健全执行联动机制,不断强化执行外部监督。党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会参与的综合治理执行难工作格局基本成熟定型,为走出一条中国特色执行工作路子提供了坚强保障。

二、坚持完善中国特色执行工作理念

理念是行动的先导。建立健全中国特色执行制度,推动执行工作实现更高水平发展,必须以我国社会主义法治理念为先导,必须融入社会主义核心价值观,实现政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。要实现“三个效果”的有机统一,至少应该处理好以下三个方面的关系:

一是处理好公平与效率的关系。公平和效率是司法的重要价值追求。执行程序的主要目的是及时实现生效法律文书确定的债权,对效率的要求很高。但同时,执行程序也非常复杂,涉及大量的实体法律问题和方方面面的法律关系,也必须要保障公平。近年来,最高人民法院制定了50多个司法解释和规范性文件,基本形成了比较完善的执行规范体系,为确保依法公正高效执行提供了法律依据。比如,为解决保全难和保全乱的问题,最高人民法院出台有关财产保全的司法解释,降低保全担保金额,引入财产保全责任险,不断降低保全门槛和成本;创设案外人异议前移制度,将终局执行中的案外人异议和异议之诉程序引入保全执行阶段,充分保障案外人的救济权利,等等。

二是处理好加大执行力度与善意文明执行的关系。执行工作是依靠国家强制力实现生效裁判的重要手段。当前乃至今后一段时间,依法突出执行工作的强制性,持续加大执行力度,及时保障胜诉当事人的合法权益,仍然是执行工作的重心和主线。但同时也应该看到,执行工作对各方当事人影响重大,人民法院在执行过程中要坚持比例原则,保障各方当事人合法权益,避免乱执行、过度执行。要树立善意文明执行是更高水平、更高层次执行的理念,着眼于党和国家发展战略全局,提升把握司法政策的能力和水平,实现依法履职与服务大局、促进发展相统一。

三是处理好“执行不力”与“执行不能”的关系。概括来讲,执行难的原因可以分为两个层次。第一个层次是“执行不力”,包括社会诚信体系不健全、被执行人规避执行、逃避执行、抗拒执行;执行规范化水平不高、执行力量不足、执行体制机制不健全等原因。通过“基本解决执行难”攻坚战,这些问题已经得到基本解决。第二个层次是“执行不能”。不管在哪个国家,对于“执行不能”案件,都属于当事人应当承担的商业风险、法律风险、社会风险,并非法院执行不力所致,需要通过个人破产、社会救助等制度机制予以解决,不属于申请执行的范围,不能进入执行程序。但在我国,对于“执行不能”案件,人民法院并未置之不理,而是通过严格审查后进入终结本次执行程序,纳入“终本案件库”统一管理,对被执行人常态化限制高消费,并在查控系统每半年自动查询被执行人财产一次,发现财产的要及时恢复执行。

三、探索形成中国特色执行模式

近年来,人民法院坚持以问题为导向,坚持以改革创新破解执行难题,推进现代信息技术与执行工作深度融合,实现执行查控、财产变现、反规避执行、执行管理等工作模式的重大变革。

一是以执行网络查控系统为核心的执行查控模式。最高人民法院依靠信息技术手段,与掌握财产登记信息的政府部门和相关机构联网对接,逐步建立覆盖全国范围和主要财产形式的网络执行查控系统。截至目前,已经与公安部、民政部、自然资源部等16家单位和3900多家银行业金融机构联网,可以查询被执行人全国范围内的不动产、存款、金融理财产品等16类25项信息,有效覆盖被执行人主要财产形式和个人信息,实现了人民法院财产调查方式的根本变革。⠂

二是以网络司法拍卖为核心的财产变现模式。人民法院将互联网技术与司法拍卖有机结合,积极开展网络司法拍卖,即通过互联网平台拍卖标的物。自2017年3月系统上线以来至今年11月,全国法院共计拍卖标的物147.7万件,已成交69.4万件,成交额1.36万亿元,标的物成交率64%,共计为当事人节省佣金423亿元。同时,出台专门司法解释,创设了当事人议价、定向询价、网络询价和委托评估等形式多样的评估方式,开发建立了统一网络询价平台,不断提升财产评估规范化、信息化水平。

三是以联合信用惩戒为核心的反规避执行模式。2016年以来,最高人民法院与国家发改委等60家单位签署文件,采取11类150项惩戒措施,对失信被执行人担任公职、党代表、人大代表、政协委员以及出行、购房、投资、招投标等进行限制。同时,人民法院深切认识到,失信惩戒措施关系群众切身利益,必须保持敬畏、谨慎用权。联合信用惩戒的着力点必须要聚焦到打击少数规避执行、抗拒执行等违法失信行为上来。目前,最高人民法院正在研究修改有关失信惩戒和限制消费的司法解释,总结各地关于分级分类管理、信用修复、纳入失信名单预通知等经验做法,完善相关制度,通过有温度的司法,给“诚实而不幸”的人重新融入社会的机会。

四是以信息化管理系统为核心的执行管理模式。借助信息化手段,打造“数据铁笼”,形成了一套严密的切实可行的网络化监控体系。从2014年开始,对全国法院近20年来未实际执结的执行案件进行全面清查核录,把1600余万案件录入执行案件管理系统,彻底解决执行案件底数不清、情况不明的问题。建成四级法院统一的执行办案平台,全国执行干警在一个平台办案,规范了执行办案标准和流程,强化了关键节点管控。建立健全四级法院统一的执行指挥综合管理平台,具有20多项子系统,基本实现“一站式”执行公开、“一键式”案件督办,真正让执行管理“一竿子插到底”,实现执行管理模式的重大变革。

通过近些年执行工作的发展变迁,我们越来越深切感受到,我国的执行工作之所以取得如此显著的成绩,中国特色执行制度之所以能够乘风破浪、行稳致远,从根本上来讲,是因为做到了“七个坚持”:必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚决贯彻落实习近平法治思想。必须坚持党对司法工作的绝对领导,坚定不移走中国特色社会主义法治道路。必须坚持以人民为中心的发展思想,着力解决民生热点痛点难点问题。必须坚持问题导向和目标导向,做到综合治理、源头治理、标本兼治、重在治本。必须坚持把改革创新作为执行工作发展的第一动力,促进执行工作转型升级。必须坚持把信息化建设作为执行工作发展的重要支撑,推进现代信息技术与执行工作深度融合。必须坚持勇于担当、真抓实干的优良作风,以钉钉子精神确保各项工作部署落实落地。

习近平总书记指出:“中国特色社会主义法治道路,是社会主义法治建设成就和经验的集中体现,是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。”下一步,人民法院将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真学习贯彻习近平法治思想,紧紧围绕习近平总书记提出的“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”目标,建立健全解决执行难长效机制,着力破解难题、补齐短板,努力向着“切实解决执行难”目标奋勇前进,为推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化作出应有的贡献!

附3:

新时代中国特色执行制度

(署名文章)

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从全局和战略高度对全面依法治国作出一系列重大决策部署,推动我国社会主义法治建设发生历史性变革、取得历史性成就,全面依法治国实践取得重大进展。11月16日至17日,中央全面依法治国工作会议在北京召开,这次会议最重要的成果,就是明确了习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位,这是我国社会主义法治建设进程中具有重大现实意义和深远历史意义的大事。人民法院将牢牢坚持以习近平法治思想武装头脑、指导实践、推动工作,坚决把习近平法治思想贯彻落实到审判执行工作全过程,凝心聚力投身全面依法治国伟大实践,奋力推进新时代人民法院工作实现新发展。

习近平总书记深刻指出:“天下之事,不难于立法,而难于法之必行;有了法律不能有效实施,那再多法律也是一纸空文,依法治国就会成为一句空话”。执行工作作为以国家强制力实现生效裁判的活动,既是法律实施的关键环节,也是法律活动最终可以收获的“果实”;既是“法之必行”的重要保障,也是实现社会公平正义的“最后一公里”。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央站在党和国家发展战略全局的高度,将解决执行难确定为全面依法治国的重要内容。党的十八届四中全会明确提出“切实解决执行难”“依法保障胜诉当事人及时实现权益”的目标。人民法院坚决贯彻落实党中央决策部署,提出并如期实现“基本解决执行难”目标,不断巩固工作成果,完善解决执行难长效机制,建立健全中国特色的执行体制机制、理念和模式。

一、建立健全中国特色执行体制机制

习近平总书记指出:“评价一个国家的司法制度,关键看是否符合国情、能否解决本国实际问题”。我国历来实行的是由法院集中行使执行权的“一元制”模式。近年来,按照党中央决策部署,人民法院进一步深化执行裁判权与执行实施权相分离,进一步加强对执行权的制约监督,积极构建综合治理执行难工作格局,不断建立健全中国特色执行体制机制,为“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”提供了坚实有力的制度保障。

一是建立完善与审判权相分离的执行机构。新中国成立初期,人民法院实行“审执合一”的体制。但随着经济社会快速发展,执行案件迅猛增加,“审执合一”的做法不仅不符合社会化大分工的形势发展需要,容易引发权力寻租的弊端也日益凸显。为进一步强化审判权与执行权之间的制约监督,从1983年开始,一些人民法院就设置了执行庭或执行组,实行初步的审执分立。近年来,人民法院根据党的十八届四中全会关于推动审执分离体制改革的精神,进一步深化执行裁判权与执行实施权相分离,在具备一定条件的人民法院设立执行裁判庭,行使执行裁判权;不具备条件的人民法院,执行裁判权与执行实施权由执行机构不同部门或团队行使。通过加强执行裁判权与执行实施权的相互制约、相互监督、相互配合,确保执行权始终在法治的轨道上健康运行。

二是建立完善三统一的执行机制。党的十八大以来,最高人民法院严格落实中央《关于政法领域全面深化改革的实施意见》中关于落实统一管理、统一协调和统一指挥的执行工作机制的要求,强力推进“三统一”体制机制落实落地。成立四级法院统一使用的执行指挥中心,实现执行管理扁平化、集约化、可视化、规范化、智慧化。建立健全提级执行、指定执行等制度机制,对于下级法院久拖不执、存在地方保护、疑难复杂的案件,由上级法院提级执行或者指定其他法院执行。强化同级法院之间的协同配合,建立委托执行管理系统,减少了执行人员外出执行的次数,极大节约了执行成本。

三是建立完善综合治理执行难工作格局破解执行难是系统工程,最根本的还是要坚持党的领导,充分发挥中国特色社会主义的政治优势、体制优势和制度优势,统筹各方面资源,协力攻坚克难,实现对执行难的综合治理。在构建综合治理执行难工作格局过程中,人民法院把坚持党的绝对领导贯彻到执行工作的全过程和各方面,建立健全执行联动机制,不断强化执行外部监督。党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会参与的综合治理执行难工作格局基本成熟定型,为解决执行难创造了前所未有的良好环境,为走出一条中国特色执行工作路子提供了坚强保障。

二、坚持完善中国特色执行工作理念

理念是行动的先导。建立健全中国特色执行制度,推动执行工作实现更高水平发展,必须以我国社会主义法治理念为先导,必须融入社会主义核心价值观。人民法院作为国家审判机关,首先是政治机关,必须旗帜鲜明讲政治,执行工作必须首先要讲求政治效果,从党和国家大局出发,积极发挥职能作用,为国家经济社会发展提供有力司法服务和保障;执行工作是守护公平正义的最后一道防线的最后一个环节,必须讲求法律效果,严格适用和执行法律规定,维护司法权威和法治尊严;执行工作是实现生效法律文书确定权利义务的活动,直接涉及各方当事人的切身利益,必须讲求社会效果,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。要实现“三个效果”的有机统一,至少应该处理好以下三个方面的关系:

一是处理好公平与效率的关系。公平和效率是司法的重要价值追求。执行程序的主要目的是及时实现生效法律文书确定的债权,对效率的要求很高。但同时,执行程序也非常复杂,涉及大量的实体法律问题和方方面面的法律关系,也必须要保障公平。近年来,最高人民法院制定了50多个司法解释和规范性文件,形成了比较完善的执行规范体系,为确保依法公正高效执行提供了法律依据。比如,为解决保全难和保全乱的问题,最高人民法院出台有关财产保全的司法解释,降低保全担保金额,引入财产保全责任险,不断降低保全门槛和成本;创设案外人异议前移制度,将终局执行中的案外人异议和异议之诉程序引入保全执行阶段,充分保障案外人的救济权利。比如,出台有关变更、追加当事人的司法解释,遵循变更、追加法定原则和充分救济原则,努力在迅速实现债权与程序保障之间、在执行效率与执行公正之间实现平衡。再如,在坚持外观主义为原则的前提下,通过案外人异议、异议之诉等制度设置,给予案外人充分的程序和实体救济,兼顾了执行的公正价值与效率价值。

二是处理好加大执行力度与善意文明执行的关系。执行工作是依靠国家强制力实现生效裁判的重要手段。当前乃至今后一段时间,依法突出执行工作的强制性,持续加大执行力度,及时保障胜诉当事人的合法权益,仍然是执行工作的重心和主线。但同时也应该看到,执行工作对各方当事人影响重大,人民法院在执行过程中要坚持比例原则,保障各方当事人合法权益,避免乱执行、过度执行。要树立善意文明执行是更高水平、更高层次执行的理念,着眼于党和国家发展战略全局,提升把握司法政策的能力和水平,实现依法履职与服务大局、促进发展相统一。为此,最高人民法院出台《关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》,明确要求严禁超标的查封和乱查封,要求财产处置阶段尊重当事人意思自治,要求充分发挥查封财产的融资功能,为各类市场主体创新创业创造营造良好的法治环境。⠼/span>

三是处理好“执行不力”与“执行不能”的关系。概括来讲,执行难的原因可以分为两个层次。第一个层次是“执行不力”,包括社会诚信体系不健全、被执行人规避执行、逃避执行、抗拒执行;执行规范化水平不高、执行力量不足、执行体制机制不健全等原因。通过“基本解决执行难”攻坚战,这些问题已经得到基本解决。第二个层次是“执行不能”。即,有相当一部分案件的被执行人完全丧失履行能力、经核查确无财产可供执行,客观上不具备执行条件,即使法院穷尽一切措施,也无法实际执行到位。不管在哪个国家,对于“执行不能”案件,都属于当事人应当承担的商业风险、法律风险、社会风险,并非法院执行不力所致,需要通过个人破产、社会救助等制度机制予以解决,不属于申请执行的范围,不能进入执行程序。但我们是社会主义国家,推进全面依法治国的根本目的依法保障人民权益,增进人民福祉,用法治保障人民安居乐业。所以,对于“执行不能”案件,人民法院并未置之不理,而是通过严格审查后进入终结本次执行程序,纳入“终本案件库”统一管理,对被执行人常态化限制高消费,并在查控系统每半年自动查询被执行人财产一次,发现财产的要及时恢复执行。

三、探索形成中国特色执行模式

近年来,人民法院坚持以问题为导向,坚持以改革创新破解执行难题,推进现代信息技术与执行工作深度融合,实现执行查控、财产变现、反规避执行、执行管理等工作模式的重大变革。

一是以执行网络查控系统为核心的执行查控模式。最高人民法院创新工作思路,依靠信息技术手段,与掌握财产登记信息的政府部门和相关机构联网对接,逐步建立覆盖全国范围和主要财产形式的网络执行查控系统。截至目前,已经与公安部、民政部、自然资源部等16家单位和3900多家银行业金融机构联网,可以查询被执行人全国范围内的不动产、存款、金融理财产品、船舶、车辆、证券、网络资金等16类25项信息,有效覆盖被执行人主要财产形式和个人信息,实现了人民法院财产调查方式的根本变革。自2014年12月系统上线以来至今年11月底,全国法院通过网络查控系统累计冻结银行存款1.2万亿余元、网络资金552.64亿元,对4869.41万件案件查询了车辆、证券、船舶、房屋、土地等动产不动产信息。在推进网络查控系统建设的同时,人民法院十分注重对信息安全和对个人隐私的保护,专门就网络查控建规立制,建立起一套非常严格的网络查控操作流程,让所有财产查控操作全程留痕。

二是以网络司法拍卖为核心的财产变现模式。以互联网技术为主的新一轮科技革命为传统财产变现模式的变革提供了前所未有的机遇。人民法院抓住这一历史机遇,将互联网技术与司法拍卖有机结合,积极开展网络司法拍卖,即通过互联网平台拍卖标的物,拍卖程序中的公告、缴纳保证金、竞买、确认成交等所有拍卖行为,都在互联网平台上进行。自2017年3月系统上线以来至今年11月,全国法院共计拍卖标的物147.7万件,已成交69.4万件,成交额1.36万亿元,标的物成交率64%,共计为当事人节省佣金423亿元。同时,最高人民法院还出台专门司法解释,创设了当事人议价、定向询价、网络询价和委托评估等形式多样的评估方式,开发建立了统一网络询价平台,不断提升财产评估规范化、信息化水平。

三是以联合信用惩戒为核心的反规避执行模式。党的十八届四中全会要求“加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度”。2016年以来,最高人民法院与国家发改委等60家单位签署文件,采取11类150项惩戒措施,对失信被执行人担任公职、党代表、人大代表、政协委员以及出行、购房、投资、招投标等进行限制。通过与相关单位信息共享,互联互通,实现对失信被执行人自动识别、自动拦截、自动惩戒,真正让“老赖”无处遁形。自2013年10月系统上线以来至今年12月5日,全国法院正在发布中的失信被执行人为624万人,累计限制6726万人次购买机票,限制673万人次购买动车、高铁票,495万名失信被执行人迫于惩戒压力自动履行了义务。同时,人民法院深切认识到,失信惩戒措施是党和人民赋予人民法院的权力,关系群众切身利益,必须保持敬畏、谨慎用权。联合信用惩戒的着力点必须要聚焦到打击少数规避执行、抗拒执行等违法失信行为上来,推动社会诚信制度体系建设。目前,最高人民法院正在研究修改有关失信惩戒和限制消费的司法解释,总结各地关于分级分类管理、信用修复、纳入失信名单预通知等经验做法,完善相关制度,通过有温度的司法,给“诚实而不幸”的人重新融入社会的机会。

四是以信息化管理系统为核心的执行管理模式。借助信息化手段,打造“数据铁笼”,约束执行权,规范执行行为,形成了一套严密的切实可行的网络化监控体系。从2014年开始,对全国法院近20年来未实际执结的执行案件进行全面清查核录,把1600余万案件录入执行案件管理系统,彻底解决执行案件底数不清、情况不明的问题。建成四级法院统一的执行办案平台,全国执行干警在一个平台办案,规范了执行办案标准和流程,强化了关键节点管控,解决了过去管不了人、管不了案的难题。建立健全四级法院统一的执行指挥综合管理平台,具有20多项子系统,基本实现“一站式”执行公开、“一键式”案件督办,真正让执行管理“一竿子插到底”,实现执行管理模式的重大变革。

习近平总书记指出,“没有信息化就没有现代化”,并强调要“善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”。以现代信息技术为支撑的中国特色执行模式,是立足于中国国情,在司法实践中探索形成并不断完善的,具有显著优势,并且经过了“基本解决执行难”攻坚战的全面检验。2019年10月,世界银行发布《全球营商环境报告2020》。在190个评估经济体中,我国营商环境全球排名从第46位跃升至第31位。尤其是评价民商事司法制度与法院工作质效的“执行合同”指标排名第5;体现司法制度与工作机制的“司法程序质量”指数排名第1,是全球最佳实践者。法治是最好的营商环境。人民法院各项工作包括执行工作对此作出了重要贡献。

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通过近些年执行工作的发展变迁,我们越来越深切感受到,我国的执行工作之所以取得如此显著的成绩,中国特色执行制度之所以能够乘风破浪、行稳致远,从根本上来讲,是因为做到了“七个坚持”:必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚决贯彻落实习近平法治思想,真正做到学深悟透做实,切实用以武装头脑、指导实践、推动工作。必须坚持党对司法工作的绝对领导,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。必须坚持以人民为中心的发展思想,着力解决民生热点痛点难点问题,不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。必须坚持问题导向和目标导向,按照“强制性、规范化、信息化”的工作思路,做到综合治理、源头治理、标本兼治、重在治本。必须坚持把改革创新作为执行工作发展的第一动力,通过体制机制模式变革努力破解执行难题,促进执行工作转型升级。必须坚持把信息化建设作为执行工作发展的重要支撑,推进现代信息技术与执行工作深度融合,使决策更科学、管理更精准、办案更高效。必须坚持勇于担当、真抓实干的优良作风,力戒形式主义、官僚主义,以钉钉子精神确保各项工作部署落实落地。

习近平总书记指出:“中国特色社会主义法治道路,是社会主义法治建设成就和经验的集中体现,是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。”人民法院执行工作的发展变迁是中国特色社会主义制度具有巨大优越性的具体体现,是中国特色社会主义法治道路具有无比正确性的具体体现,是全面依法治国战略部署取得历史性成就的具体体现。下一步,人民法院将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真学习贯彻习近平法治思想,紧紧围绕习近平总书记提出的“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”目标,坚持党对司法工作的绝对领导,坚持以人民为中心的发展思想,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,建立健全解决执行难长效机制,着力破解难题、补齐短板,努力向着“切实解决执行难”目标奋勇前进,为推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化作出应有贡献!

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